移民律師談川普對美國移民政策的影響

從競選政策觀察

文│張大欽

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美國總統大選塵埃落定,紐約地產大亨川普競選成功。我們可從川普競選時提出的政策方針研究和評估,究竟川普在美國大選中獲勝後,對移民政策會產生哪些影響。

本次大選中,川普的重點是移民和經濟牌,他的主要競選政見是打擊非法移民,提振經濟,增加就業,減稅,降低政府開支,進行醫療體系改革,重新考慮貿易談判,建設基礎設施等等。在2008年金融危機導致的經濟衰退影響尚未完全消逝,工薪階層的收入水平和生活水平都在下降的大背景下,川普的這些觀點有效地籠絡了低收入階層選民和來自於小城市、農村的選民。城市派籠絡了鄉村派,農村包圍城市,贏得大選。

100%兌現川普競選承諾

但設立的政治目標很多,而總統的內政權利受制於國會,且行政資源有限,我認為川普在就職後很難100%地兌現他的競選承諾,至少不可能在短期內一步到位。但是川普可以有選擇性地開始實行部分政策,實踐一些承諾讓選民看到他的政治舉措。

因為這種交叉平衡的政治制度,川普更有可能做到且立即見效的是在外交領域上重啟國際貿易談判,重新討論國際貿易協定條款,在內政領域減稅和打擊非法移民

在移民問題上,我把受影響人群分為以下四類:美國公民,美國合法永久居民(綠卡持有人),非綠卡但持有合法簽證或者身分的外國人(學生、工作簽證、旅遊簽證等),非法移民或者已經喪失合法身分的人。民選總統保護選民(公民)就業機會和利益,無可厚非。 綠卡人士已經進了避風港, 受到的衝擊不大。

最有可能受影響的會是非移民和非法移民。

當前華人圈中比較關注的是有合法移民身分或非移民身分的群體。由於合法簽證移民條件大都由法律直接規定,因此總統的更迭在短期內造成的法律直接衝擊可能並不明顯;另一方面,川普商人秉性和他致力於提升經濟和就業的政策,也會讓他考慮合法身分的外國人給美國經濟帶來的巨大幫助和創造的就業崗位的事實。

華人當中,非法入境的很少。 入境後身分過期的有一些。 但是如果在身分過期前提交了庇護申請,則他們在美國的停留應屬合法。 川普聲稱要遣返的是有重罪紀錄的非法移民,此類華人,已知數量很少。

目前川普的網站公布的對合法移民政策的立場比較簡略,主要如下:

1,優先解決美國人口的就業、收入、安全保障問題;

2,加強移民控制,讓工作優先招聘美國人;

3,保護現有移民的經濟利益,控制工作移民:以移民申請人在美國獲得成功的可能性和在經濟上支撐自己的能力作為選擇標準;調查移民申請人是否認同美國的價值觀,美國的體制和美國人民,且暫停從恐怖分子來源地或者無法清晰調查移民申請人傾向的地區的移民;加強執行移民法,依法保護美國的繁榮和發展。

這幾條的思路總體上是要限制移民和外籍工作簽證持有人數量,我們就此逐一討論:

第一,首先是美國公民,美國公民的法定權利義務基本不會因為修改移民政策受到影響:如果是出生在美國的國民,美國的出生即獲得國籍的法律是最高法院通過解釋憲法所確定下來的,目前執行已有百年歷史,修改憲法在美國極端困難,推翻已有的判決也不容易,因此在美國出生的小孩的國籍不會受到任何影響,而即使以後有所改變,也不會對已經出生在美國的人的國籍產生影響;對於出生後入籍美國的華人,如果不是在入籍申請時的材料作假,也不會喪失美國國籍。

第二是永久居民:綠卡持有者目前在美國可以不受限制地居住和搬遷、旅行,幾乎享受所有的等同於美國公民的福利,只是不能參加投票和競選。永久居民的身分是《移民與國籍法案》(INA)規定,如果要取消這種身分需要對國籍法進行大幅度改動,這需要國會的同意才能辦到。而美國綠卡的獲得渠道大部分也是法定,修改也要國會的許可,具體條件我們會在後面提到。而綠卡持有人能享受到的福利多少,很多是由州政府規定,並不一定受到美國總統變更的影響。

1EB1a/b優質人才移民:

這種綠卡是授予特殊人才和傑出教授、研究人員的,移民局目前對這兩種綠卡的審核已經相當嚴格,要求特殊人才具有國際知名獎項或者其他社會認可,要求傑出教授、研究人員有發表論文等等。理論上如果川普政策極其傾向於減少移民,移民局可以進一步提高和改變對證據的認定標準,但是這會降低美國對全世界優秀人才的吸引力。考慮到這這種綠卡本身的適用面不是很廣,以及通過這種綠卡來到美國的優秀人才對美國的發展會做出的重大貢獻,我們認為收縮此類案件的可能性不大。 但是,如果中介大力推廣EB1簽證,出現詐欺和造假泛濫的現象,川普在行政機搆內可以做要求移民局進一步加強後期調查。目前已經有很多EB1A申請人報告說在I-485的階段被移民局要求出示繼續在同一個領域做貢獻的證據。

2EB1c高管移民:

這種綠卡發放給跨國公司常駐美國子公司,分支機搆或者關聯企業的高管人員,要求該跨國公司美國部分已經持續經營超過1年,並且有相當的業績和雇員。考慮到跨國公司在當代世界經濟中的重要作用和在美國創造的經濟效益和就業崗位,我們認為這種簽證也不會被過度限制,國會也不太可能取消這種簽證。但審理標準水漲船高有可能,這是川普在行政部門內部就可以做出的改變。

3EB2職業移民:

EB2又可分兩種: NIW和常規的PERM勞工短缺證明。 NIW申請人在某個領域做出了優秀貢獻,會給美國的國家利益產生全局影響。EB2 的工作崗位要求碩士以上學位或者學士學位加5年相關工作經驗。

國家利益豁免(NIW)可以跳過PERM勞工證階段,直接提交I-140移民申請。 不需要雇主支持。憑自己實力,心動就可以行動。NIW的審理標準是通過一個AAO的判例來確立的。AAO完全屬於行政部門,川普想要改變這個比較容易。但是這個NIW起源於蘇聯解體的背景下, 曾幫助美國收獲收納了大量的核科學家。現在發展中國家的很多年輕優秀人才通過NIW移民到了美國。美國的獲取就是發展中國家的損失。“Brain Drain”對美國而言是一個賺錢的買賣,川普不應該傻到要收縮這個吧。  

PERM勞工證批准的前提是在美國找不到最低限度合格的美國人或者綠卡人士勝任這份工作。因此,PERM勞工證會審查該職位在招收移民之前是否已經盡力招募美國公民和綠卡持有人而無法招到,或者提供的工資、福利等條件是否會對美國本地勞動力市場造成衝擊,降低美國人福利等內容。具體審查標準的嚴格程度很大程度上依賴於勞工部的內部政策備忘錄指導,而這種備忘錄屬於行政部門內部的政策性解釋,相對而言比較容易地頒布和施行。 如果川普要強調保護美國工人的利益,可以通過行政指令要求勞工部和移民局的審案人員從嚴把握審理尺度,這種案件會受到較大的影響。 如果勞工部提高普遍流行薪水和准入門檻,這可能會減低美國雇主僱用外國人的積極性。勞工證類簽證很容易受到收縮政策的影響。

4EB3職業移民。這種綠卡是發給技術熟練員工、具有學士以上學位的專業人士,或其他美國緊缺勞動力者的綠卡。發放同樣要進過PERM審查,可能受到的影響與EB2類似。

5EB5投資移民。 考慮到目前川普的頭號目標是振興經濟提高就業,投資移民應該是對這個目標有利,估計被限制的可能性不會很大。另外,川普本人的關聯企業也有通過投資移民項目融資的先例,更何況EB5移民簽證數額已經少的可憐,還有嚴重的排期,所以我們認為在他正式就職之後對該項目做出進一步壓縮的可能性很小。相反的,出於一個商人逐利的本能,嘗到了資本甜頭的川普總統說不定會支持加大EB5投資移民的力度呢。

6、親屬移民:家庭成員、近親屬、未婚夫妻以及結婚等情況的移民受到限制的可能性不大,這直接關係到美國公民的利益,而且名額都是嚴格法定的。

非移民簽證

非移民簽證,是指在美國有短期合法身分的人員,又可細分為:

1、商務旅行簽證:這種簽證有效期目前由中美雙邊互惠協議延長到10年,這種簽證對美國並不產生經濟上的巨大負擔,也帶動美國旅遊業和相關產業的發展,創造大量就業崗位。我們認為這種簽證受到的影響的可能性極小。但是考慮到最近赴美生子產生了一定的爭議,簽證的發放和持該簽證入境的人可能會被問及是否來美生子,在現行法律下,來美國生子屬於B2旅遊簽證的合法範圍內,只要真實回答,避免被認為有簽證欺詐行為,應該是沒有問題。川普總統掌握着行政權,下面的使領館,移民局,海關,司法部,都唯他馬首是瞻。如果川普決心要打擊來美生子,那他還是有很多辦法可供使用。如果真要掃蕩,旅遊生育和月子中心現象都可能要個體化,低調化。

2、學生簽證,目前中國在美留學生高達幾十萬,是美國教育業的重要收入來源,並且帶動其他消費、創造就業、培養高素質勞動力,而除了經濟收益之外,留學生對傳播美國價值觀,提升美國國際形象也有很大作用。年輕時候在美國受過教育的人, 大多天然會成為終生親美派。 考慮到美國大學對政界的影響力,以及美國需要更多的親美派來輸出文化影響和維持世界領袖地位,我們不認為學生簽證會受到巨大的影響。

但是學生簽證OPT很容易受到影響。OPT項目允許在美國獲得全日制學士及以上學位的國際留學生畢業後未獲得工作簽證的情況下在美國工作一年的資格,但是該項目並非移民法的法定項目而是移民局的行政規則,修改這個項目也並不需要通過國會的法案,移民局自身可以通過Notice-and-Comment的程序進行修改。如果川普正式就職以後強力推行反移民政策的話,這個程序是比較容易被修改的。

3、工作簽證:H1b是專業人士工作簽證,目前每年都嚴重供不應求。移民法規定的每年 85,000個名額都需要抽簽才能決定歸屬。硅谷(亦作矽谷) 等高新技術產業區很多科技界從業人士都是持有H1b簽證的外國員工,他們比較希望放寬H1b名額而不是進一步收緊。

但是申請H1b外國員工的雇主需要提供給該員工不低於該行業當地普遍工資的薪水,這個普遍工資的計算由勞動部決定,他們可以通過變更計算方案的方式提高這個工資水平來減少外籍員工申請,但是這也需要一定的時間。

移民局可能會順應呼籲嚴格查處和限制IT consulting firms 濫用H1b名額的情況。多個雇主給同一個雇員遞交申請的印度籍員工可能影響比較大;另外也可能在申請人數超過法定名額的情況下優先將H1b簽證發放給受到美國的大學教育或者擁有來自美國的學校學位的人,而不是持外國學位的人,這可能對找工作的中國留學生有好處。考慮到川普夫人梅蘭妮就是通過H1B簽證來美國從事模特工作,後獲得職業移民綠卡的。 說不定梅蘭妮給川普大帝多吹耳邊風,增加H1B名額的事情就有眉目了。 但增加名額需要經過國會。 這要看川普能否有能力統合黨內兩院同志修改法律了。

4、L1跨國公司高管調動簽證。這個簽證和EB5投資移民類似,考慮到這種簽證對美國經濟和就業的好處,應該總體上不會受到嚴重影響。但某些時段內,防偽打假會加強,審理的標準會逐步走高。

總體上,合法簽證種類和移民限額目前都是法定的,改動這些需要國會修改的相應條款。目前在美國國會參眾兩院占多數的共和黨內部對技術移民、職業移民和工作簽證的態度並不統一,因此短期內通過修改法案的可能性並不大,也就需要川普通過黨派政治才能間接影響國會表決。

但是如果川普推行強力限制政策,通過作為行政部門的移民局和勞工部在行政職權範圍內做出程序性的和具體細節的改變是很容易實現的。

無論何種簽證綠卡,川普目前並沒有給出非常詳細的政策細則,也沒有確定內閣人選,只有當司法部、勞工部、國土安全部和移民局的人選確定下來之後,我們才可能進一步估計的政策走向。但是直到川普就職之後,給出人選並且開始制定、實施較嚴格的移民政策之前,現在準備移民的人還可以儘快找到一位有經驗的律師,幫您處理移民事宜並遞交申請,以免時間過長承擔政策風險。

非法移民

根據川普競選宣傳,他會主要打擊非法移民,包括在美國和墨西哥邊境造牆,增加三倍邊境保護執法人員,逮捕非法移民後監禁直到遣返,儘快遣返犯罪的非法的外國人,要求州和城市執移民法,停止移民大赦,停止向無法監控移民國家的國民發放簽證,要求來源國接收被遣返的外國人,對外國人出入境進行生物技術(指紋等)監控,減少福利等對移民的引力,根據歷史數據控制移民總量等。這方面,華人目前在美國的非法移民數量並不是特別多,有犯罪紀錄的就更少,因此我們鄭重提醒廣大華人朋友,注意維繫自己的合法移民身分,不要錯過延期、申請綠卡等時機,以免承擔法律風險,更重要的是遵守法律法規,不要背上犯罪紀錄。

此外,避難、人道援助等身分這些身分類似於合法短期非移民身分,但是也有可能因為有犯罪紀錄等等情況的影響,所以我們也希望持這些身分的朋友能遵紀守法,避免喪失自己的合法身分。

川普明確地提出對非法移民進行打擊,對合法移民加強控制,但是由於美國立法行政分離的政治制度和移民法的法律地位,川普可能比較容易地從行政程序上提高難度、延長審批期間達到控制和減少移民的目的;但是想要直接改變移民法規定的合法移民條件和數額,就需要通過整個共和黨來影響國會的法案了。

說完了通過行政機搆、國會等手段直接影響政策,我們還需要談一談川普對美國民眾的隱性影響力。

川普能在大選中獲勝很大程度上是因為他的競選政策方針獲得了美國中低收入階層民眾的支持。種族矛盾和移民問題也是中低收入階層非常關注的問題,川普的獲勝有可能引發一系列的保守主義、孤立主義,保護主義和民粹主義的風潮。

川普的貿易保護主義政策帶有民粹主義色彩。川普的支持者中有一些種族歧視者,他們可能認為川普的勝利是對種族歧視的鼓舞,或者模仿川普的一些粗俗言行,而對移民或者其他少數族裔做出種族歧視行為。這些都是危險的傾向。

川普的政治綱領中很著名的一條是要在美墨邊境造牆。固然增強移民執法和邊境保護是政府職責之一,但是在長長的邊境造牆,不得不讓人聯想到幾十年前象徵着冷戰,對抗,封閉、敵意的柏林牆。 柏林牆的倒塌曾經被美國人民視為是自由民主對專政獨裁的勝利。 如今美國人民怎麼偏執到要在自己邊境上建立起另外一道阻隔人心和阻擋機會的牆了呢? 也許最可怕的還不是建造物理的牆,更可怕的是在族群中,人們心目中播下的那些仇恨和隔離的種子,這些無形的牆才真正蠶食了美國的根基和危害它的未來。

綜上所述,在共和黨把握了總統美國行政權,國會立法權和最高法院司法權的大背景下,美國未來的移民政策會趨向保守。但保守會不會演進為保護主義,保護主義會不會惡化為民粹主義,這要看美國制度裡的制衡機制能否正常運轉發揮作用。美國地方自治對聯邦政府是很大制衡。美國民眾,游說團體和媒體議論對政府也有諸多制衡。 我們寄希望於美國人民,相信美國的制度,人民的素養和民權民主意識能把那些張牙舞爪的老虎牢牢地關在制度和規則的籠子裡。

總體上,美國作為一個移民國家,持續吸引着全世界各個國家、各個種族的人,包容和開放是其一貫的社會原則,也是美國繁榮發展的根本保證。我們希望川普的個人言行和政策不應該影響美國社會、政治的開放和包容。在長遠來看,美國的民主制度經歷過200多年的風雨洗禮,培育出極強的糾錯和自我修正能力,美國社會和人民也保持着參政熱情和多樣化的政治觀點,所以即使短期內出現一些倒逆歷史潮流的保護主義、孤立主義、民粹主義波折,民主制度最終也應該能夠回到開放、包容的正路上。◇

責任編輯︰古雲

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