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曹雅學:全球馬格尼斯基人權問責法實施展望

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【大紀元2017年01月02日訊】美國國會通過全球人權問責法

奧巴馬總統於12月23日將《2017年國防授權法》簽署成法律,夾在其中的《全球馬格尼斯基人權問責法》因此也正式生效,成為法律。這個法律將授權美國總統禁止人權施害者與腐敗官員進入美國,並凍結這兩種人在美國的資產。

這個法律最初由馬里蘭州民主黨參議員卡爾丁和亞利桑那州共和黨參議員麥凱恩共同提出並推動,在眾議院則由新澤西州共和黨眾議員史密斯和麻薩諸塞州民主黨眾議員麥克加爾文提出和支持,在參眾兩院投票中獲得兩黨壓倒多數的支持。

「在全球範圍內應對人權施害以及腐敗是美國外交政策面臨的最大挑戰之一,」卡爾丁參議員在12月8日的聲明中說。「《全球馬格尼斯基人權問責法》通過後,美國外交的工具箱裡將添加一個至關重要的工具,讓那些人權施害者以及那些從事嚴重腐敗行為的人知道,即使他們在本國不會遭到制裁,他們也無法逃脫他們的行為所帶來的後果。訪問美國、使用我們的金融機構是一種不應該讓國際制度最惡劣的破壞者所享用的特權。但是更重要的是,這項法律的通過告訴世界各地那些勇於站出來反對腐敗和人權施害的人們,美國與他們站在一起。」

內容概要

《全球馬格尼斯基人權問責法》授權美國總統對犯下下列惡行的外國人進行制裁:有重大腐敗行為;法外殺人;酷刑;違反國際公認人權、對人權倡導者或曝光不法政府官員的人進行迫害。

制裁包括兩類:一是,拒絕給這樣的人入境美國的簽證或其它入境文件;或者取消他們已有的簽證或其它入境文件。二是,這樣的人如果有財產或資產利益在美國、進入美國、或者在美國個人或機構的控制內,對其財產或資產利益進行凍結和禁止交易。

這個法律還要求總統在決定是否存在可信的證據而實施制裁時,必須考慮來自國會某些委員會主席和資深成員聯合提出的請求。總統必須每年向國會提交該法實施情況的報告。

起源

說到馬格尼斯基法,必須提到謝爾蓋∙馬格尼斯基(Sergei Magnits ky)和比爾∙布羅德(Bill Browder)這兩個人。比爾∙布羅德是一名美國投資家,後入英國籍,身居倫敦。上世紀九十年代他去東歐和俄羅斯投資國營資產改造和上市,獲益很大,但也發現各種腐敗現象以及偷稅現象。當他的投資公司2007年遭到俄羅斯稅務當局的沒收後,他雇了俄羅斯稅務律師和審計師馬格尼斯基進行調查。2008年11月馬格尼斯基因舉報和調查涉嫌巨額稅務詐騙的俄羅斯官員而被逮捕,一年後在獄中被酷刑致死(CBS60分鐘時事對布羅德的採訪)。他死後,布羅徳開始在美國和歐洲各國遊說,制裁迫害馬格尼斯基的俄羅斯官員。他說,他最初去美國國務院遊說,「幾乎被笑出了辦公室」,因為當時奧巴馬總統正試圖「重新設定」與俄羅斯的關係。但是經過三年不遺餘力的努力,儘管奧巴馬總統仍然很不情願,專門針對俄羅斯的《謝爾蓋馬格尼斯基法治問責法》於2012年12月在美國簽署成為法律,簡稱《馬格尼斯基法》。

2013年3月中國人權捍衛者曹順利死於獄中後,一些中國人權捍衛者希望步《馬格尼斯基法》的後塵,在美國國會推動《曹順利法》,對中國的人權施害者進行類似制裁。但是這個想法很快成為不必要,因為人權組織和國會議員已經在醞釀提出對全球人權施害者進行制裁的概念:為什麼只制裁俄羅斯的人權施害者,而不制裁中國等許多其它國家的人權施害者?美國應該有一個針對不僅是俄羅斯、而且是全世界的人權制裁法。

可幸的是,《馬格尼斯基法》通過後,布羅徳繼續為《全球馬格尼斯基人權問責法》奔波遊說。這個法律的成功在很大程度上依賴於他的堅持以及他充沛的法律、資金、人脈資源。

2014年我曾有機會當面向布羅德詢問一些關於俄羅斯馬格尼斯基法實施的問題。他說,這個法律雖然無法尋求終極正義,但是俄羅斯的人權施害者和腐敗官員都喜歡到西方渡假、投資、置產、送他們的孩子出國留學,這是一個可以有效威懾和制裁他們的角度。

不用說,中國的貪官和人權施害者與他們的俄羅斯同類一樣,也喜歡到西方渡假、投資、置產、送他們的孩子出國留學。

《全球馬格尼斯基法》在國會通過後,布羅德在推特表示,「下一站加拿大!」就我所知,布羅德已經在英國推動通過了一個相似法案,而且他還在歐洲各國積極推動類似的法案。

實施展望

「這個法律能發揮作用嗎?」近來有不少人在網上網下疑惑地問。這個法律對中國的人權施害者和腐敗者會起到什麼制裁作用,顯然還要等一段時間才能看出效果,但是我們可以在此可以考察一下針對俄羅斯的《馬格尼斯基法》過去四年的實施情況,做出一些展望。

《馬格尼斯基法》由美國國務院人權、民主、勞工局與美國司法部以及美國財政部協同實施,財產制裁名單發表在財政部下的「外國資產控制辦公室」網頁。

俄羅斯馬格尼斯基法生效以來,美國國務院一共發佈了三次報告,向國會遞交了四次名單,目前共有39個人上了制裁名單。這39人中多數是參與迫害馬格尼斯基的俄羅斯官員,包括俄羅斯內政部調查人員、警察、檢察官、法官、監獄官員、以及稅務官員。名單上目前級別最高的是俄羅斯一名副總檢察長。名單上還包括車臣一所監獄獄長,一個著名車臣活動人士在這所監獄受到非人的待遇。在名單上的還有涉及在莫斯科街頭射殺俄裔美國記者Paul Klebnikov的人。

美國國務院對名單上的人拒發簽證,美國財政部則將名單上的人通報銀行和其他金融機構。

今年初,有記者問國務院官員:名單上的這些人當中到底有沒有人實際受到制裁,比如說,有沒有人的銀行賬戶實際被凍結?這位官員回答說,「我們目前還沒有確認這些人當中在美國是否有資產,但是我們從不少人權組織瞭解到,這個法律令那些上了名單的官員、以及那些害怕被列入名單的官員非常不安。馬格尼斯基法的目的之一是向那些操作層面的俄羅斯官員顯示,雖然他們只是執行命令,但是他們可以、而且將會受到個人問責。」

人權組織、人權捍衛者的作用

制裁名單的形成依賴於一個收集和確認信息的過程。美國國務院在2013年4月發表第一份報告的時候說,參與這個信息收集過程的包括非政府組織、國會、以及國務院自己的來源。美國政府不同的機構,包括財政部外國資產控制辦公室,審閱這些信息,決定是否符合上名單的合理標準。

這裡所謂的「標準」是美國《行政程序法》中的具體規定,適用於所有被指定製裁的人,包括經濟制裁。

我認為這個法律是否能充分發揮作用,跟人權組織與人權捍衛者的參與力度和推動力度密切相關。人權組織與人權捍衛者在案例收集和信息收集方面的作用尤其重要。我認為海內外中國人權工作者在理念上應該形成共識,在行動上應該有步驟、有系統、有協調地展開工作,使這個法律發揮出最大效力。

以布羅德推動俄羅斯馬格尼斯基法以及《全球馬格尼斯基法》的做法為例,他領導著一個名叫「謝爾蓋∙馬格尼斯基全球正義」項目(Global Campaign for Justice for Sergei Magnitsky),有兩個專門網站(這裡和這裡),收集信息,發表自己的名單,並向美國以及其它國家推薦這些名單。12月27日他們剛剛又發佈了一個新的28人名單。

中國政府雖然天天宣傳「三個自信」(道路自信,理論自信,制度自信),但是從他們的作為看,中國官員對哪一樣都沒有自信,他們在政治仕途、乃至個人生活上毫無安全感可言,任何一天都可能成為政治傾軋和清洗的犧牲品。在這一點上,體制內的官員比外部觀察家有更深刻的瞭解和體驗。這個法律將對中國的人權施害者造成強大的心理威懾,迫使他們重新計算為專制賣命的個人代價。

中國可能的反應以及實施該法的政治侷限

俄羅斯馬格尼斯基法通過後,俄羅斯馬上採取報復措施,禁止美國人到俄羅斯領養小孩。普京說,「美國的監獄難道不死人嗎?死了就死了,那又怎麼樣?」俄羅斯還把關塔納摩灣監獄以及伊拉克阿布格萊布監獄的美軍負責人也放到一個俄羅斯制裁名單上。

俄羅斯還利用馬格尼斯基法進行反美宣傳。「利用人權作為藉口對美國不喜歡的國家施加壓力,是華盛頓的一個長期傳統,」塔斯社日前援引一名俄羅斯外交官的話說。

中國目前還沒有對全球馬格尼斯基法做出反應。但是我們可以推測,中國政府的反應應該和俄羅斯的反應類似,而且會更加強烈。

有人一定會問:這個法律能制裁習近平嗎?能制裁中共其他高層領導人嗎?他們以及他們家人的腐敗已經有廣泛報導,他們應為殘酷打壓公民社會、維權律師、政治異見、宗教信仰、言論自由、藏人維人負最終責任。我的答案是,美國應該暫時不會制裁中共最高層,這是目前世界政治格局下該法的政治侷限,但是對他們家人的不法財富,對上至公安部部長郭聲琨、副部長傅政華這個級別的官員,各界人士應該努力推動制裁。

美國法律界人士評論說,《全球馬格尼斯基法》標誌著美國在實施制裁上思路和方法的變化,從對一個國家政府進行制裁,到對這個國家的個人和機構進行更有目標性的制裁。

即將上任的川普政府會如何運用這個法律呢?人權觀察官員Alexandra Schmitt做了這樣一個預期:「拿中國來說,川普2000年在他的書中寫道,他『不願意對中國政府虐待公民的做法置若罔聞。』…出於這種想法,川普有可能會要求國務卿考察是否可以對中國高層官員實行馬格尼斯基法所允許的制裁。」

總之,這個法律的通過是一個重要的里程碑,但是正如布羅徳所說,「反抗暴政與免責的戰鬥才剛剛開始。」

--原載美國之音

責任編輯:任慧夫

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2017-01-02 12:40 AM
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