【大紀元11月1日訊】【本文作者詹姆斯·托雷(James Tooley)系英國紐卡斯爾大學教育政策教授。】
一 導言
最近，全英教師聯合會發佈了一張海報，海報的畫面是一個穿著暗格正裝的年輕人，叼著粗大的雪茄，身後是一輛紅色的賽車，成捆的百萬美圓鈔票堆在面前。海報的標語是：「教育的目的是孩子，不是利潤」。全英教師聯合會的這張海報想要傳達的是兩個信息：營利型教育是一個矛盾的說法；即使在英國，全球化也是一股威脅教育的力量，因為它的特徵是金錢交易。看到營利、全球化與教育相牴觸的，不僅僅是全英教師聯合會。許多教育界的學者（例如，Rikowski， 2002， Carr and Hartnett，1996， Foster， 2002， Gewirtz， et al，1995， Grace，1989， Ranson， 1993 and Winch，1996）和教育記者（例如，Beckett， 1999， Walfish， 2001）也就這種矛盾的說法發表過論著。遭到人們如此反對的營利、全球化與教育之間的關係，是什麼樣的關係呢？本文以最近在發展中國家城市貧民區和貧窮的農村地區所做的調查為背景，考察了這些問題。本文討論的問題是，教育的全球化是否能使上述地區的窮人受益。本文沒有考察高等教育問題，我認為論證高等教育的問題要容易得多，本文討論的焦點是全球化的支持者最難於應對的非高等教育的問題。
本文的討論分為四個部分。首先，我們指出，全球化意味著私營部門大規模涉足教育。其次，討論教育的全球化能否使窮人受益的問題，要回答這個問題就要先回答另一個問題：私立教育能使窮人受益嗎？要解決這個問題，就要先行討論私立教育對發展中國家城市貧民區和貧窮的農村地區的窮人是否可行的問題。但是，全球化還意味著，應該允許營利型私立教育在教育中佔有一席之地，那麼接下來討論的問題就是，營利型教育對窮人是否可行，營利型教育是否有益。最後，我們考察服務業貿易總協定（General Agreement on Trade in Service, GTAS）與我們討論問題的關係，並提出某些政策結論。
二 私立教育對窮人可行嗎？
首先要考察的問題，是私立教育對窮人是否可行，因為西方人通常認為私立教育只是為精英或中產階級服務的。實際上，有證據表明，許多發展中國家的城市貧民區和農村，存在著私立學校為窮人服務的現象，例如，奧克斯法姆（Oxfam）教育報告指出：「…私立學校滿足少數富裕父母需求的看法是一種誤解」（Watkins, 2000, p. 229），巴基斯坦的拉合爾就是這種共同現象的一個例證，拉合爾一個令人感興趣的現象是「已經出現了滿足貧困家庭需求的收費比較低廉的私立學校」（ Watkins, 2000, p. 230）。在巴基斯坦所做的研究支持這個論點。該項研究把家庭分為六個收入群，目的是發現每一個收入群的孩子入讀私立學校、公立學校或失學的百分比。著者指出，「大量的孩子，甚至包括最貧困家庭的孩子，在私立學校就讀」（Alderman et al, 1996, p. 10）。即使是收入最低的家庭，其公立學校的就學比率也僅稍高於私立學校，公立學校為40%， 私立學校為37%，（Alderman et al, 1996, p. 23）。
在印度北方四個邦的農村開展的一項研究中，調查人員（Probe Team, p. 103）發現了同樣的現象：即使是貧困家庭和境況不佳的社區，父母對公立學校也不存什麼幻想，他們寧願做出巨大的犧牲把自己的部分或所有孩子送進私立學校。德雷澤和森（Dreze and Sen, 2002）也發現了同樣的事實：許多印度的孩子現在在私立學校就學。據他們估計，1994年農村地區所有6—14歲的孩子（絕大部分來自低收入家庭）中的 30%在私立學校就讀。他們對城市地區的估計是，有80%或高於80%這個年齡段的孩子在私立學校就讀，其中包括來自低收入家庭的孩子（Dreze and Sen, 2002, p. 172）。
此外，阿加爾沃（Aggarwal, 2000）在一項研究中對印度哈里亞納邦（Haryana, India）的學校作了普查。研究人員訪問了每一所能夠發現的小學，無論是否在政府做過登記。採集的資料來自調查地區的878所無資助未經認可的私立小學和1242所無資助經過認可的私立小學。（在印度，「經過認可」的學校，系指監察官認為的遵守政府授予認可地位的法規的無資助私立學校）。這項研究發現，未經認可的私立學校，「在城市中心和農村所有地方實際上都有開辦」，常常是與公立學校比鄰而設（Aggarwal, 2000, p. 20）。據估計，哈里亞納邦幾乎50%的小學生在私立學校就讀（p. 26），其中的許多孩子來自低收入家庭。但是，出現這種現象的地方不僅僅是印度次大陸。研究人員指出，在非洲的撒哈拉以南地區，也有「自辦的」學校或者 「叢林」學校，以滿足捨此則無法接受教育者的需求：「它們在資金、管理和課程設置上是獨立的，…它們也收取學費，也可以用實物充抵學費，但是，收費以當地居民可以承受的最低水平為標準」（Kitaev, 1999）。南部非洲獨立學校協會（ISASA）的一項報告指出，私立學校的數目，1994年以來至少翻了一番，總數約達2000所，由於國立學校教育存在缺欠，貧民區的黑人父母開辦了許多新學校。在農村地區，面向貧民區的農場學校、礦山學校和小型多年級私立學校的數目也在增加（Donahue, 1997, pp. 210—211）。最後，在中國，據稱浙江省私立學校60%的學生來自低工資階層的家庭，在北方陝西省中部的乾縣，退休教師和富裕的農民已經開辦了近100所私立小學，入學學生的數目有10000名，佔小學學生總數的1/7（Xi, 1996）。以上材料均為已發表的材料。對此，我可以增補一些目前尚未發表的材料，也就是我針對這種現象在加納、尼日利亞、肯尼亞、塞拉利昂、印度和中國開展的研究收集到的材料。例如，對尼日利亞拉各斯州三個低收入地區的調查表明，可以招生的小學和中學共有752所，其中1/3是公立學校，1/3是經過政府登記的私立學校，還有整整1/3是未經登記（因此是違法）的私立學校。同樣，對內羅畢Kibera（撒哈拉以南非洲最大的貧民區之一）的調查表明，私立學校的70%是小學和中學。最後，對印度的海得拉巴邦（Hyderabad）、安得拉邦（Andhra Pradesh）三個低收入地區的調查表明，在總計962所學校中，有超過半數的學校未經政府登記，有整整3/4的貧困家庭在校兒童在私立學校就學。因此可以得出結論說，大批發展中國家正在出現面向窮人的私立學校。那麼關鍵的問題就是：在通常可以免費（就近入學）進入公立學校的情況下，為什麼父母要把自己的孩子送進沒有資助的私立學校？在探討營利動機在這種情況下會起到何種作用這個更進一步的問題之前，這個問題的答案將有助於我們思考私立學校對窮人是否有益的問題。
三 私立教育對窮人有益嗎？
關於這個問題，已有的大量材料表明，私立教育比公立教育對窮人更有益，因此父母把自己的孩子送進私立學校是理智的決定。首先，阿德爾曼等人（Alderman et al, 1996）開展的研究考察了巴基斯坦拉合爾市低收入街區的公立和私立學校的質量。研究人員按照正式的課程設置，給三年級的孩子作了一次烏爾都語和數學測驗。測驗的結果表明，與就讀公立學校相比，就讀私立學校可以提高語言和數學的成績。在接受觀察和不接受觀察的孩子以及課後狀況確定不變的情況下，樣本的數學和語言成績的平均分，私立學校分別為17.9和19.0，公立學校則分別為16.3和17.4。
其次，調查發現，在印度和其他發展中國家，公立學校也未能提供優質的教育，尤其是未能面向窮人的需求提供優質的教育（The Probe Team, 1999; Dreze and Sen, 2002; Aggarwal, 2000; Watkins, 2000）。例如，調查報告詳細地描述了印度四個邦面向低收入家庭的公立學校的慘淡狀況。報告描述了面向低收入家庭的公立學校的「失靈」（The Probe Team, 1999, p.47）。學校的物質設施簡陋，學生-教師的比率居高不下，但是，最令人不安的是教學活動開展的水平低下。在調查人員向訪談對像說明隨機抽樣將不予公開的情況下，表明開展了「教學活動」的學校只佔這些學校的53%。有整整33%的學校沒有主講教師（p. 63）。但是，教學標準的退化不僅僅與教師能力低下有關。值得注意的是，甚至基礎設施、教學輔助條件和學生-教師比率相對不錯的學校，也存在教學活動水平低下的情況。甚至是這些學校「…教學活動無論在時間上還是精力上都被削減到最低的程度。這種情況並不限於少數不負責任的教師，它已經成為這個職業的生活方式」（ The Probe Team, 1999, p. 63）。
值得注意的是，調查報告指出了存在著為窮人和低收入家庭服務的私立學校，報告承認，公立學校存在的問題在私立學校中並不明顯。再次進行的匿名抽樣訪談表明，在絕大部分私立學校中都有「熱烈的課堂教學活動」。大多數父母甚至表示，「如果把孩子送進公立學校和私立學校的費用相同，他們寧願讓孩子上私立學校」（ The Probe Team, 1999, p. 102）。一項比較印度（Uttar Pradesh）公立和私立學校的研究也有完全相同的發現，這項研究的報告指出，「在我們採訪的時候，十五個樣本（公立）學校無一所學校正在開展積極的教學活動。」公立學校被看作只是「兒童照管中心，」 學生缺課是正常現象（Dreze and Gazder, 1997, p. 66）。令人感興趣的是，德雷澤和加茲達爾（Gazdar）為這種缺課做了辯解，其理由是時值收穫季節，需要孩子們參加收穫。但是，在當地的公立學校瀰漫著逃課、淡漠和衰敗的氣氛的同時，受訪的私立學校卻到處都是熱情洋溢的孩子（有男孩也有女孩）。（Dreze and Gazder, 1997, p. 72）。顯然，使私立學校更受關注的原因，不僅僅是季節的因素。
那麼，是什麼因素使私立學校更關注父母的要求呢？調查報告指出，私立學校優於公立學校的首要特徵是它們的責任（Accountability）：在私立學校，教師要向經理人（他可以解雇教員）負責，並通過經理人向父母（他們可以召回自己的孩子）負責。在公立學校，教師的崗位是永久的，而且工資和晉陞與工作績效無關，因此責任鏈要脆弱得多。絕大部分父母可以非常清楚地看到這種差別（The Probe Team, 1999, p. 64）。德雷澤和薩蘭（Saran）也注意到了責任因素，他們指出，在北方邦巴倫布爾（Palanpur，Uttar Pradesh）的一所公立小學中，「由於教師的工資與自己的績效無關，由於教師的崗位在技術上是『永久的』，因而他沒有認真對待自己工作的動機，實際上，他根本不會去找麻煩」（Dreze and Saran (1993), p. 36）。他們還指出，這種問題在私立學校不會發生：監督教師符合父母的利益，響應父母的要求符合教師的利益（公立學校的情況則不然，教師無論績效如何都能領取工資），在這個意義上，私立學校的優勢是「動機兼容（incentive compatible）」（Dreze and Saran (1993), pp. 39—40）。森（2001）在他所做的一項關於印度西孟加拉邦（West Bengal）貧困村莊公立學校的研究中，也發現了教師經常缺課的現象。
其次，奧克斯法姆報告指出，「公立教育體制的不充分，使大量貧困家庭轉向私立教育體制」（Watkins, 2000, p. 207）。報告認為，貧困家庭選擇把自己的孩子送進私立學校的原因，是公立學校教師的缺課（Watkins, 2000, p. 230）。據報道，中國面向低收入家庭的私立學校也要收取相當於公立學校一半的費用，儘管如此，私立學校的學生-教師比率仍然較低（Xi, 1996）。在討論了私立學校相對於公立學校對窮人的可入性和優越性之後，至少在教師承擔的義務、學校的設施和教師-學生比率方面，我們可以暫時得出一個結論：現有的材料表明，私立學校對窮人確實有益。儘管把孩子送進私立學校要花更多的錢，私立學校仍然可以使窮人受益，因為公立教育的質量更低。這裡必須說明一點：雖然窮人（其限定的條件是，生活在發展中國家城市低收入區和農村的人）中的部分人能夠支付必要的費用，窮人中最貧困的人顯然無力支付必要的費用。
那麼這一點與私立學校有益於窮人的說法相牴觸嗎？不，其理由有二。首先，如下文所述，人們知道，私立學校提供免費和資助的名額，以使最貧困家庭的孩子可以上學；其次，如果與公立學校相比，私立學校能夠使窮人受益，那麼這也就是指出，應該提出能夠使最貧困的人接受私立教育的政策動議，例如就學券（私立與/或公立），而不是排除私立教育使窮人受益的潛力（對這個重要問題的深入討論，見Tooley and Dixon, 2003b, ch. 6）。下面，我們要討論利潤問題，看看這個問題對論證有怎樣的影響。
英文原文：Could the Globalisation of Education Benefit the Poor?
Liberales Institut, August 2004.
http://www.ncl.ac.uk/egwest/tooley.html【PDF下載】
－－原載：《九鼎公共事務研究所》
http://www.jiuding.org/ShowArticle.asp?ArticleID=135【全文下載】
(http://www.dajiyuan.com)
