中国公民维权有奖征文参赛作品

【维权征文】乔新生维权系列

乔新生

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【大纪元3月24日讯】系列

中国国有企业的历史宿命

2003年12月26日,粤海铁路公司原领导班子成员唐建伟等5人因私分国有资产罪和受贿罪,被广州铁路中级法院判处有期徒刑。根据检察机关的指控,该公司领导层共计私分国有资产657.4430万元。主要负责人唐建伟、朴英元、杜惠荣、李逊犯有受贿罪。

作为新中国第一条跨海通道,粤海铁路共投资45亿元人民币。然而,在火车开通不久,审计机关就审查发现,该公司共设立7个下属公司。这些公司成为了粤海铁路公司负责人侵吞国有资产的工具。审计部门查实,这7个企业从粤海铁路公司套取资金3,324.5万元,这些资金大部分被作为奖金福利分配给了个人。粤海铁路公司正式职工月平均收入从兴办实体前的2,358.5元,上升到兴办实体后的8,210元,临时职工的平均月收入也上升了504%。领导班子平均月收入由6,626元,增加至14,515元。普通员工每月可以同时在4个地方领取个人收入,而中层以上领导干部最多可以从7处拿到收入。为了达到多领取收入的目的,该公司设立了各种名目,例如,工效工资、公司成立3周年奖、单项技术咨询奖、房改工作人员奖、技术协作一次性奖、技术协作劳务费,工程完成辛苦费等,五花八门。与以往私分国有资产的手段不同的是,粤海铁路公司通过设立关联企业的方式,层层截留国有资产。比如,供应材料的公司可以取得材料差价款和管理费收入,而转包工程的企业又可以获得差价和管理费。为工程项目提供咨询服务的职工技术协会和技术服务中心也可以以提供技术咨询费的名义取得收入。我国法律围绕着工程建设而设置的各项相互制衡的制度,在粤海铁路公司却堂而皇之地成为了设立企业套取国有资产的依据。这种肥水不流外人田的投资方式,并非只有粤海铁路公司一家,在其他重大工程项目建设中,也普遍存在着这种情况。

那么,是什么原因让国有企业的老总们如此肆无忌惮地侵吞国有资产呢?

首先,作为国有企业投资者,出资人的缺位是一个重要原因。国家决定设立跨海铁路工程项目后,粤海铁路公司的实际出资人就是公司本身。在公司之上,虽然有国家的国有资产监督管理部门,但这些国有资产的监管部门很难直接深入到企业的日常经营中。粤海铁路公司的董事会其实成了不受节制的封疆大吏。在国有资产的运作过程中,它既有从事生产经营的权利,也有进行资本重组的资格。国家现行的国有资产监督管理规定在这一类国家特设的公司中很难发挥作用。这几年,为了解决公司内部控制问题,国家实行了稽查特派员制度,强化企业内部的监事会制度,但由于国有特大型公司具有典型的行政色彩,所以这些制度难以起到应有的效果。粤海铁路公司发生的事件,只不过是我国所有国有公司中所发生的同类事件的缩影罢了。

国有独资公司或者国有控股公司是现代国家普遍存在的公司形式。在有些行业,国有独资公司或国有控股公司仍然居于垄断地位。例如,在铁路部门,美国国有资本占25%,法国、英国、德国、意大利国有资本几乎都占到100%。但是,这些国家并没有出现象粤海铁路公司这样大规模私分国有资产的现象。一个根本性的原因,就是这些国家国有企业的出资人非常明确,而且出资人依法履行自己的职责。在有些国家,为了保证特定行业国有资产的保值和增值,还以特别法的形式赋予了特殊企业明确的权利和义务,这些企业的负责人一般由国会审查通过后,再由政府领导人颁发聘书。出资人的到位,以及企业负责人权利义务的高度清晰,使得这些企业就像玻璃鱼缸里的鱼,每时每刻都处在透明状态。我国的国有企业资产庞大,企业负责人权利高度集中,但是,企业的运作缺乏透明度,这是导致国有资产流失的重要原因。

其次,从公司内部治理结构来看,依照我国公司法以及国有资产管理行政法规的规定,企业的资本重组,必须履行登记批准手续。但是,对一些特殊的企业来说,由于条块的分割,地方行政部门难以监管,而中央政府又难以兼顾,企业成为了特区中的特区。粤海铁路公司分别设立了7个关联企业,但是,这些企业的设立无论从审批立项到登记注册都没有遇到大的麻烦。国家现行的一些监控制度在企业运作上彻底失效。我国《企业国有资产监督管理暂行条例》规定,国有独资公司的重大资产处置,需要我国国有资产监督管理机构批准的,依照有关规定执行。国务院国有资产监督管理机构,代表国务院向其所出资的国有独资公司派出监事会。国有资产的监督管理机构依法对所出资企业财务进行监督,国有独资公司应当按照规定,定期向国有资产监督管理机构报告财务状况、生产经营状况和国有资产保值增值状况。现在看来,这些规定在粤海铁路公司似乎都流于形式。因此,解决内部人控制问题,必须将行政法规上升为国家的法律,并且加大对国有企业负责人违法行为的处罚力度。

最后,从企业的运作来看,国家有必要实行工程项目的企业回避制度。现在,在一些大型工程项目的建设过程中,开发企业需要与建筑企业、材料供应企业、工程监理企业、工程设计企业以及工程服务、咨询企业发生合同关系。如果一些业主在工程开工时,设立相互关联的企业,那么,工程建设中各项制约措施就会落空,国有资产的保值增值就难以实现。因此,在大型工程项目的建设中,应该实行必要的企业回避制度,将业主和其他的关联企业区隔开来,防止由于内部人控制而造成国有资产流失。在粤海铁路公司一案中,正是由于公司之间的关联交易才导致工程造价被虚估,正常收入被截留,国有资产被私分。

粤海铁路公司是冰山的一角,它暴露出了中国当前国有资产经营过程中所面临的诸多问题。有人认为,只有加快出台《国有资产法》,才能从根本上杜绝此类事件发生。但在我看来,制度的设计固然非常重要,但问题并不仅仅表现为法律的不足。事实上,我国现行法律和行政法规制已经对国有资产的保值增值作出了许多规定。之所以仍然出现这些问题,主要是国有资产的运作不透明造成的。目前我国的国有资产大体上分为经营性资产、资源性资产和行政事业性国有资产。在经营性国有资产中,又分为金融性国有资产和非金融性国有资产。国家的国有资产监督管理委员会主要负责经营性非金融类的国有资产监管。但是,在国资委监管的近200家国有大型企业中,有许多是属于跨行业综合性的企业。这些企业之间以及企业集团内部每时每刻都发生着关联性交易,国资委不可能对每一个关联交易进行监督管理。这就需要发挥社会监督的作用,通过增加企业的透明度,让人大代表和新闻媒体了解企业的日常运作情况。一句话,就是要让这些投资主体单一、关系国计民生的国有特大型企业在阳光下运作。我们现在缺少的不是制度,而是制度发挥作用的社会环境。假如公司的每一件丑闻都能及时被曝光,甚至国有公司负责人的年薪能够公布于众,大规模的私分国有资产的现象也许不会发生。

在20多年的改革中,中国的国有企业仍然在“收”和“放”之间做文章,相关立法的思路也是加强对国有企业的管理。当国有企业被牢牢控制住之后,国有企业的经营自主性又被扼杀了。因此,尽管我们制定了许多法律规范,但国有企业仍然步履维艰。在我看来,国有企业拥有自主权并不可怕,可怕的是整个社会缺乏必要的宽松的氛围,媒体记者不敢曝光,公民个人举报无门,整个社会万马齐喑。只有保持舆论的高度自由,类似粤海铁路公司的案件才不会再次发生。

中国的国有企业既不是魔鬼,也不是天使,它只是以追求利润最大化为目标,担负着国有资产保值增值任务,同时承担必要社会责任的企业而已。任何丑化国有企业的说法都应该停止。现在,我们讨论的重点应该是国有企业如何搞活的问题,而不是要不要国有企业的问题。一些人特别是一些著名的学者认为,国有企业十恶不赦,是低效率的代名词。但是,在当今社会,如果没有国有企业,那么,整个国家都将处于失衡的状态。国有企业在今后相当长的时间里都将继续存在。因此,我们不能简单地套用私人公司的治理模式和公司激励机制,来管理国有企业,而应该摸索出国有企业特有的监管体制、治理机构和提高公司效率的方法。一些人在妖魔化国有企业的同时,又把私人企业的治理结构、公司内部的运作模式和对员工的奖励机制照搬到国有企业中来,结果加剧了国有资产的流失。其实,国有企业的治理结构和监管体制带有明显的行政色彩,简单的市场化不但不足以消除国有企业自身的弊端,反而会滋长出新的毛病。笔者认为,国有企业的魅力就在于它将行政管理与企业化经营融为一体,将社会责任与个人利益结合在一起,成为现代文明的一个独特的表现形式。国有企业应当是一个国家发展的窗口,它体现了政治文明的发展程度,同时又是物质文明创造的载体。在新加坡等一些发达的国家,担任国有企业的负责人是一种崇高的荣誉,因为它意味着国家和社会对个人价值的充分尊重和信赖。中国的国有企业也应当在透明化的基础上,建立具有自己特色的公司负责人任免制度。在未来的国有资产法中可以规定,特大型国有企业的负责人由全国人大任命,全国人大常委会可以为国有企业中做出特殊贡献的人员授予勋章。国有企业应该获得它应有的地位。

东风不与周郎便
——孙大午案件分析

河北省大午农牧集团有限公司(简称大午集团)董事长——孙振华(即孙大午)因涉嫌非法吸收公众存款罪,经徐水县人民检察院批准,于2003年7月5日被徐水县公安局执行逮捕,现羁押在徐水县看守所。这位被称为“中国最优秀的民营企业家”之一、“代表了中国企业家良心”的风云人物以这种特殊的方式告别了自己的商业生涯。

据媒体报道,1993年以来,大午集团未经中国人民银行批准,违反《中华人民共和国人民银行法》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(即国务院247号令)的有关规定,公开向内部及周边村镇群众变相吸收公众存款。现已初步查明,大午集团自1995年7月1日以来,累计吸收公众存款18116·7万元。

令人值得玩味地是,在中国的一些媒体特别是网络媒体上,关于孙大午是否有罪的讨论特别热烈。一些法律界的人士出言谨慎,而许多非法律界的人士却踊跃发言,他们从各个方面为孙大午的行为开脱。有些媒体在报道这一事件时,居然发出了孙大午是因言获罪的疑问。一时间,一个普通的刑事案件闹得满城风雨。

那么,孙的行为是否构成了犯罪?如何准确看待这一刑事案件呢?

一、中国的法律与民营企业一起成长

指控大午集团变相吸收公众存款的罪名,在1997年以前的刑法中是没有的。设立这个罪名的目的,是为了防止企业和个人违反中国信贷资金管理规定,非法吸收公众存款,破坏中国的金融管理秩序。依照《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》的规定,所谓非法吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,向社会不特定对象吸收资金,出具凭证,承诺在一定期限内还本付息的活动。所谓变相吸收公众存款,是指未经中国人民银行批准,不以吸收公众存款的名义,向社会不特定对象吸收资金,但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。依据刑法理论和司法实践,判断行为人是否构成犯罪的焦点是,行为人是否违法向不特定的人吸收存款?如果行为人仅仅向少数人或企业内部的工作人员吸取存款,一般不能被认定为犯罪。与集资诈骗罪不同地是,非法吸收公众存款或变相吸收公众存款不具有占有吸收资金的目的,它只是违反中国的信贷监管规定,扰乱了中国的金融管理秩序。

应该看到,孙大午遭遇的恰恰是中国复杂而又不科学的金融监管制度。为了防范金融风险,中国最高立法机关颁布了中国人民银行法和商业银行法,国务院也颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》。这些法律和行政法规对中国的金融业规定了严格的市场准入标准,凡是未经中国人民银行批准的企业不得从事只有商业银行才能从事的金融业务。吸收公众的存款传统上是中国商业银行的主要业务,大午集团未经中国人民银行或其授权机关批准,从事了只有金融机构才能从事的存款业务,在客观方面确实有犯罪的嫌疑。如果司法机关最终认定大午集团向不特定的广大公民吸收存款,那么,这一案件在定性上不会有太大的问题。

然而,在刑法颁布并实施之后,中国的最高立法机关又颁布了一部重要的民事法律——《合同法》。依照这部法律,如果企业向公民借款,到期返还本金并支付利息,法律予以保护。特别值得注意地是,在合同法分则总共十六个条文中,立法者并没有区分商业借贷与消费借贷,并没有对借款人和贷款人的主体资格作出限制性规定,这就意味着西方国家常见的消费借贷与商业借贷的区分在我国没有意义,它同时也意味着中国的企业可以从事借贷性活动。在这样的法律背景下,法律的适用就面临着一些难题。因为根据人民银行法和商业银行法,从事借贷活动必须具备一定的资格,特别是从事商业性借贷活动的主体必须是经过中国人民银行批准的金融企业,而依照合同法的规定,无论是消费借贷或是商业借贷,都没有主体资格方面的特别要求。因此,从理论上说,凡是中国的企业和公民,都可以从事借贷活动。不过,合同法第七条又明确规定,当事人订立、履行合同,应当遵守法律、行政法规。而根据中国人民银行法和商业银行法以及国务院非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法的规定,孙大午的行为确实违法。因此,援引中国合同法为孙的行为进行辩护存在逻辑问题。

中国法律体系的这种特殊的结构,反映出了中国上层建筑急剧变革的特征。在二十多年的改革中,中国一方面允许民营企业发展,而另一方面又制定了大量影响民营企业发展的规则。为了逐步扩大民营企业的准入领域,中国的立法当局不得不一次次地修改规则。在生产关系与上层建筑的快速变化过程中,一些民营企业家成为了法律与经济发展之间矛盾的牺牲品。我们可以预言,在中国的金融业全面放开的三年以后,类似的悲剧可能不会再出现。但面对当代中国的法律,如果证据确凿,孙大午难逃厄运。这是孙大午的悲剧,也是中国当代民营企业家普遍的悲剧。

二、孙大午的不合作精神是否值得提倡

人们注意到,与其他的民营企业家不同,孙大午不满足于埋头赚钱,他还将大量的时间和精力用在社会公益事业方面。难能可贵地是,他还主动联络一批中国当代知名的学者,对中国改革面临的“三农”问题进行广泛地研究。据媒体披露,他多次到北京的高校发表演讲,为中国农民争取权益。如果孙的行为仅仅停留在议政的层次,应该不会有太大的问题。更为严重地是,在日常经营中,他宁折不弯,拒绝收买,直接违反了中国商业领域中普遍存在的潜规则。

按照一些经济学家的观点,中国的渐进式改革需要很大的成本,其中最主要的成本就是允许少部分既得利益者通过腐败的方式获得丰厚的利益,只有收买了当权者,才能保证改革的顺利进行。当改革进行到一定阶段以后,为了防止秋后算账所带来的社会动荡,应当对那些通过权钱交易获得不法利益的人实行豁免,保证他们不会成为下一步改革的阻力。孙大午没有按照这些学者提供的潜规则办事,他宁愿以高出市场平均价格购买产品,也不愿意贿赂交易经办人。据说孙的公司初创时期在买卖种苗的时候,对方曾经暗示可以在价格上作出让步,但必须给经办人回扣。孙大午拒绝了,他宁愿付出更高的价格,也不愿意违法经营。可以相见,与孙大午这样的人打交道,体制内的当权者很难从中获得好处。如果孙大午在所有的交易中都严格依照规则办事,那么,中国现存的潜规则在他那里就不能发挥作用。对整个社会来说,拒绝遵守潜规则无疑是一件好事,但对于孙大午来说,这样做必然为今后的发展带来麻烦。

现在,麻烦终于来了。有人说孙大午是在为自己的不合作行为付出代价。从法制的角度来说,这样的推理或许并不成立。但从中国改革的实际情况来看,人们不能不承认其中的道理。中国的改革从开始就是在正式规则不完善,而潜规则盛行的状态下进行的。如果不正视这些潜规则,而采取不合作的态度,必然会给自己带来灾难。

中国改革需要孙大午这样的不合作精神。但是,中国的改革同样需要法治的精神。如果孙大午在拒绝潜规则的同时,能够遵守现行的国家法律和行政法规,自然能够躲过商业经营中的激流险滩。现在看来,这是站着说话腰不疼,属于事后诸葛亮。当企业的发展迫切需要资金的时候,当合法的金融机构难以发放贷款的时候,铤而走险就成为了民营企业家的选择。企业家以自己的实际行动创造了新型的商业关系,企业家也以自己的实际行动突破了现行法律规则。在每一个企业家倒下的地方,就是中国的立法者需要认真反思之处。我们的法律和行政法规为什么让孙大午走上了这一步?

不过,话又说回来,在任何国家,对金融活动都是实行严格的市场准入限制的。原因无他,因为金融活动牵涉面广,容易引起社会动荡,影响国家的稳定。因此,只要从事金融性活动,必须遵守法律的规定,接受金融监管部门的监督管理。从这一点来说,孙大午的不合作还表现为与中国的正式规则不合作,与中国的金融监管部门不合作。如果说孙大午挑战潜规则值得提倡,那么,孙大午无视现行法律规定,变相吸收公众存款就不值得提倡了。

孙大午的悲剧刚刚开始,未来的发展将会呈现怎样的状态人们不得而知。如果司法机关认定孙大午的公司只是向企业内部职工集资,那么,孙应该被判无罪。如果司法机关最终认定孙大午违反国家的行政法规,向不特定的公众吸收存款,那么,孙有可能被判处三年以下有期徒刑。事实上,在孙大午之前,另一个著名的民营企业家牟其中先生也是因为金融问题深陷囹圄。但愿今后中国的民营企业家不会在再同样的问题上折戟沉沙。

垂直领导不能一劳永逸

为了遏制各地乱占耕地建设开发区的势头,保护有限的耕地,中央决定对土地的管理机关实行垂直领导,今后县级以下政府部门不能直接插手土地管理事务。这是继工商行政管理、技术监督管理等部门实行垂直领导后,中央作出的又一重大制度安排。

垂直管理是一种地方行政权力上收的行政行为。它是在地方政府各自为政、损害了国家的整体利益和长远利益的情况下作出的一种制度性安排。垂直管理的结果是,地方政府不再拥有过去依照法律所享有的权力,中央政府以及省一级政府在日常行政管理中拥有更多的权力。这种政府机构内部的权力再分配一般是通过宪法和法律实施的。在宪政国家,凡是涉及到中央和地方权力划分的问题,一般由国家的基本法作出规定。

我国是单一制的国家,但在人民代表大会体制下,地方权力机关拥有非常大的权力。无论是司法安排还是政府人事变动,都有地方人大决定。在分税制度下,地方人大的权力其实早已远远地超过了联邦制国家州一级立法机关的权力。依照人民代表大会组织法和政府组织法,地方人大决定地方几乎所有的事务。全国人大作为国家的最高权力机关其实是由地方人大选举出来的。所以,地方人大对地方事务拥有直接的权力,对全国性的事务也拥有间接的权力。政体上的这种安排,充分满足了人民当家作主的愿望,它和地方自治制度一样,充分体现了中国特色的中央与地方的宪政关系。

但是,在面临土地圈占这样的问题时,地方权力机关往往无能为力。这一方面是因为地方权力机关被弱化,无法对地方政府形成有效的监督;另一方面也是因为地方保护主义在作祟。毕竟在现有的价格体制下,圈占耕地从事工业性开发比种植农作物的利润要高得多。地方政府出于发展本地经济的考虑,会无一例外地选择回报率较高的项目。而这样一来,土地的乱占现象就会愈演愈烈。为解决这一问题,将土地审批监管部门上收,脱离地方政府的直接领导,自然就成为了中央政府的一项习惯性选择。

但是,这样的安排除了面临决策成本增加的风险之外,最大的问题就在于剥夺了地方权力机关的基本权力,使得地方政府今后难以系统地开展工作。譬如,当地方政府决定上马某项工程时,除了必要的人大批准程序外,还必须经过上一级的土地管理部门审批,决策的层级增加了,上下级之间发生矛盾的可能性也增加了。

中国行政管理中的这种条条与块块之间的摩擦其实早已存在。在解决这些问题时,除了上级机关通过宪法和法律安排的正常程序进行干预之外,更多地是通过中央人事布局的调整来协调各方的关系。这种体制外的安排虽然可以缓解一些矛盾,但未必能够消解矛盾。垂直管理虽然解决了地方权力在一定程度上的失控问题,但它也从客观上架空了地方权力机关,使得一些地方政府成为了跛脚政府,因为任何涉及到垂直管理部门监管的事项,都必须与上一级行政机关进行协调,降低了行政决策的效率。一个非常明显的例子是,工商行政管理机关的垂直管理并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在,而技术监督管理部门的垂直管理也没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生。道理很简单,垂直管理以后,行政管理部门在执法过程中会更加小心,因为它们必须投鼠忌器,必须照顾到地方权力机关的利益,必须处理好垂直管理部门与地方权力机关的关系。垂直管理其实是荒废了地方政府的“武功”,加大了执法协调的成本。

垂直管理是基于对地方政府不信任而作出的一种短期制度安排。当前出现的乱占耕地问题,是一些地方政府缺乏诚信造成的。如果改进我国的地方人民代表大会制度,增加政府行政的透明度,这类问题并不难解决。因为只要地方人大机关中有足够多的农民代表,随意圈占农民土地的现象就不会发生;如果政府能够满足公众的知情权,那么土地出让而产生的腐败问题就会减少。垂直管理是一种想当然的行政解决方案,它无法解决深层次的问题。只有完善地方人民代表大会制度,让当地的老百姓真正当家作主,问题就可以得到解决。

当然,由于各地的自然资源要素禀赋不同,在决定本地发展策略的时候,会选择不同的模式。开发区数量的多少并不是主要问题,问题是开发区能不能给当地带来实际利益。如果当地政府能够依法行政,能够真正地为地方老百姓谋利益,它们自然会按照市场经济的规律作出正确的选择。现在的本质问题是,地方政府的一些领导以建设开发区的名义从事各种腐败活动,严重地损害了当地群众的切身利益。实行土地管理的垂直领导,并不能消除腐败。因为土地管理部门只是负责盖章而已,真正的决策者并没有受到实质上的约束。垂直管理以后,土地腐败的成本可能会有所提高,但只要地方政府决策冲动不消除,获取土地管理部门的背书并不困难。事实上,现在一些地方政府部门圈占土地,根本就不需要土地管理部门批准。土地管理部门垂直领导治标而不治本。

不过,土地管理部门领导体制的变化,也提醒我们必须从操作层面认真思考中央与地方政府的关系问题,必须在宪法和法律的框架下,仔细地划分中央和地方的事权。土地管理部门实行垂直领导后,一些人私下议论:还有哪些领域需要垂直领导?当地方政府机关的权力被一项项收走以后,地方政府还能系统性地开展工作吗?当然,从宪政的角度来看,由于地方人大已经不能独立地任命地方政府主要官员,人大的权力也发生变化了。中国的地方人民代表大会制度将何去何从?

从卢武铉被弹劾想到的

2004年3月12日上午,韩国国会193票对2票通过了反对党提出的弹劾总统议案,如果韩国的宪法法院最终裁定弹劾案有效,那么,卢武铉将作为大韩民国历史上首位被弹劾下台的总统。是什么原因导致卢武铉总统遭遇如此变故呢?据韩国媒体报道,卢武铉总统背叛执政党是其中的重要原因,但是,卢武铉总统亲信的腐败问题是其被弹劾的导火索。卢武铉总统高举反腐败大旗进驻青瓦台,然而执政没多久,就爆出了卢武铉的亲信、亲属和朋友受贿的问题。卢武铉总统清正廉洁形象一夜倒塌。更麻烦地是,面对经济问题,卢武铉总统没有像他的前任那样,向国民谢罪,并低调处理有关事件。而是公然指责行贿的人,最终导致韩国大宇建设公司社长自杀。

卢武铉总统的遭遇可以被看作是韩国50年来民主政治发展的结果。但是,无论是对于卢武铉总统本人,还是对于韩国的国民来说,这都是一场令人不安的政治博弈。它给韩国所带来的政治动荡立即显现出来,韩国的股市也一路下跌。

经济审查制度要具有可操作性

这是文明社会必须承受的代价。然而,在多党制之外,有没有其他的监督方式呢?在中共中央日前颁布的党内监督条例中,对各级一把手的监督问题作出了原则性规定。全国政协委员、国家审计署副审计长令狐安在全国政协十届二次会议上透露,中共中央有关部门今年将启动省部级高官经济责任审查制度,通过随机试点,逐步探索,最终出台在全国范围内实行的审查条例。令狐安介绍,对一把手的经济责任审计内容将包括四个方面:一是政府财政收支执行情况;二是国有资产在其任期内的变化情况;三是领导人个人有无违反国家财政制度的失职行为以及经济犯罪行为;四是政府投资的重大工程资本运行情况。

可以想见,在不远的将来,省部级一把手的任免将会更加透明。在省部级一把手主政期间,政府财政收支情况、国有资产的增值保值情况、重大工程资本运行情况以及领导人个人的所作所为都将以审计报告的形式披露出来。政府官员的任免再也不能进行暗想操作了。

然而,实行省部级高官经济责任审查制度以后,除了按照党内监督条例对有问题的高级官员作出纪律处分之外,能不能像韩国那样,通过启动弹劾程序,迫使高官下台?换句话说,启动高官经济审查制度以后,有关审计报告会不会提交全国人大及其常委会,全国人大及其常委会能不能依照现行法律,对有问题的高级官员作出罢免的决定?

民主发展的历史提醒我们,民主制度的设计不能成为半导体。如果仅仅有经济责任审查制度,而没有对高级官员的罢免制度,或者虽然有相关制度,但在现实生活中无法启动,那么,经济责任审计制度最终也将会流于形式。现代民主政治的基本架构应当是双向的,也就是说,在体制内部有关制度应当具有回环性,它不仅要规定政府高官的责任制度,而且还要规定违反责任的法律后果。在体制外,有关的制度应当具有可检验性,应当允许民众通过公共媒体了解有关制度的运行情况,及时把握有关的信息,并且能够参与其中推动制度的实施。

我们丝毫不怀疑省部级高级官员经济责任审查制度的可行性,但是,如果有关的审查工作缺乏必要的制度保障和舆论支持,那么,省部级高级官员经济责任审查制度最终可能会变形。这不是危言耸听。在我国已经出台了相当多的经济审查制度,仅禁止领导干部及其配偶、子女经商办企业,中央和各个地方政府就出台了近50部规定,但到现在为止,领导干部经商办企业的情况仍然十分严重。甚至在个别地区,领导干部经商被当作行政体制改革的典型而大力推广。省部级高官经济责任审查制度必须有相关的配套措施,制度的操作必须是公开透明的,只有这样,省部级高官经济责任审查制度才能落到实处。

经济审查制度需要配套措施

从目前的情况来看,要想启动省部级高级官员经济责任审查制度,至少需要以下配套措施:第一,必须有明确细致的财政预算审查体制。现在一些地方官员为了出政绩,不惜推行赤字预算,导致中国大部分地区财政成为了赤字财政。如果不能制定详细而明确的财政收支计划,并且严格按照预算法的规定向权力机关报告有关的预算执行情况,那么,省部级高级官员经济责任审查制度无从谈起。第二,必须建立完善的国有资产监管体制,实行责权利相统一的分级管理模式。现在一些地方政府通过重组和变卖的方式把国有资产无偿的或者以极低的价格出让给民营企业,导致大批国有企业职工下岗,国有资产流失殆尽。如果不从根本上建立完善的国有资本授权经营法律制度,任由政府官员随意处置国有资产,那么,有关国有资产在政府官员任期内变化情况的审计也将没有制度依据。第三,必须建立民主决策机制,防止少数人的错误决策导致国有资源配置的浪费。第四,必须建立完善的个人收入申报制度,从根本上查清领导人个人有无违反国家财政制度的失职行为和经济犯罪行为。

应当改革审计管理体制

在相关的配套制度没有出台之前,改变审计监督体制也很有必要。我们不能设想,在决策、执行和监督为一体的行政体制下,如何保证及时查处省部级高官的违法问题。也不能想象,在没有民意机关参与的情况下,作为政府组成部分的审计机关如何能够对一把手的所作所为作出客观公正的评价。现代政府就象是玻璃鱼缸中金鱼,应当时时刻刻置于公众的监督之下。审计机关作为国家的“看门狗”,当然不能受制于玻璃鱼缸中的金鱼。审计机关应当隶属于全国人民代表大会,应当成为民意机关监督政府的具体的职能部门。如果不改变现有的审计体制,那么,有关省部级高官的经济责任审查制度最终可能因为某个领导人的批示而彻底走形。所以,历史的经验告诉我们,在建立经济责任审查制度时,必须未雨绸缪,首先明确审查机关的法律地位,通过制度上的合理安排来减轻审计机关的工作压力。

从国有企业的领导干部经济责任审查制度,到县级以下国家干部经济责任审查制度;从国家对行业部门的专项审计,到实行省部级高官经济责任审查制度,中国的反腐败力度正在不断加大。但是应当看到,越是涉及到高层的利益,反腐败的困难程度也会越大。正如人们经常思考的那样,当审计部门对其他部门和政府高官进行经济责任审查时,谁来“审计”审计部门?当审计文件需要更高级别的官员批准方能发布时,谁来审查最终的决策者?制度的设计总是从最坏的角度思考问题,当我们的制度中存在死角,或者将一部分人排除在监督之外,那么,制度最终将会变得毫无意义。

高官经济审查制度只是一个阶段性制度

现代法治的基本理念是,在法律之上有宪法,在宪法之上只有浩瀚的星空。每个人都必须置于宪法和法律的管辖之下,不允许任何人以任何方式逃避法律的监督。从这个意义上来说,中央启动省部级高级官员经济责任审查制度只是一个阶段性的成果,在不远的将来,中国必将以法律的形式出台对所有高官的经济责任审查制度。

行百里者半九十。中央启动高官经济审查制度,是中国行政体制改革的又一重大突破。它必将从更高的层次推动中国的反腐倡廉工作。但是,必须看到,中国的反腐败工作开展到今天,一些宪法和法律上的漏洞逐渐地显现出来:中央和地方的事权将如何划分?在“条条”和“块块”之间如何进行权力的分配?地方政府有没有独立的完整的财产权力?中央政府和地方政府在国有资产的处置方面有没有法律上的分权机制?今后,国务院的行政部门如何设置才更符合宪法的规定?地方人大机关在多大的范围内能够决定地方的事务?

作为拥有十三亿人口的大国,当然应该建立必要的中央快速决策机制。但是,如果缺乏适当的权力分配,没有公众的广泛参与,那么,中央决策的信息搜集和信息反馈将会异常的缓慢,因此,在反腐倡廉的问题上我们也应该大胆地解放思想,让地方权力机构和公众拥有更多的参与决策的权力,只有这样才能及时发现问题,处理问题。换句话说,在建立高官经济审查制度时,既要有纵向思维,也要有横向思考,那就是允许地方权力机关和广大公众更多地参与到决策体制中来,保证高官经济审查制度不至于因为决策程序繁多而导致失效。卢武铉总统被弹劾,从某种意义上说是公众与媒体监督的结果。我国也应该大力倡导新闻舆论监督,发挥公众的力量,将反腐倡廉的工作推向深入。

保护私有财产写入宪法的意义
——写在宪法修正案通过之日

我们都是有产者

2004年3月14日下午,第十届全国人民代表大会第二次会议以2863票赞成,10票反对,17票弃权的表决结果,通过了全国人民代表大会常务委员会提交审议的关于修改宪法部分内容的草案。这部备受瞩目的宪法修正案是由中国共产党中央委员会于2003年12月12日向全国人民代表大会常务委员会提出的。从中国共产党中央委员会提出修改宪法的建议,到全国人民代表大会常务委员会正式提交议案,再到全国人民代表大会审议通过,期间经历了三个月的时间,速度之快,在各国的宪政史上非常罕见。

这次修改宪法的重要内容,就是要加强私有财产的保护。据媒体报道,在两会期间,全国工商联多次提出将保护私有财产写入宪法。中央电视台《中国财经报道》节目记者曾经就这一提案在北京、上海和广州3大城市作了抽样调查,调查结果表明,超过9成的居民表示赞同这项提案,只有7%的居民持反对态度。在这次调查中,还涉及到国家是否可以有偿征用私有财产的问题,17.5%的居民持无条件同意的态度,15%的受访者表示不同意任何条件的征用私有财产,还有67.5%的人同意有偿征用,但希望补偿标准由双方共同制定。(《青年时讯》2004年3月14日)由此可见,保护私有财产的条款写入宪法具有广泛的群众基础。

市场经济发展到今天,这样的调查结果并不出人意料。因为从无产者到有产者,中国公民已经普遍拥有了经济独立的地位,不论多少,我们都是有产者。相对于一穷二白的时代,今天的人们更加关注自己的财产,关注财产的保护问题。宪法将保护私有财产的内容明确写入条文之中,是市场经济发展的必然结果。

但是,现代民主政治的发展提醒我们,虽然每一个公民都有保护自己财产的诉求,但如果时机把握不当,仍然有可能损害多数人的利益。在现实生活中,同样都是有产者,但仅仅拥有生活资料的人和拥有生产资料的人利益诉求是不一样的。在我国1982年颁布的宪法中明确规定,“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”。这一规定着眼于保护公民的生活资料。因此,对那些只有生活资料的人来说,并没有修改宪法的强烈欲望。相反地,那些在改革开放中,占有大量生产资料的人,才会迫切需要修改宪法,扩大财产的保护范围。所以,面对不同的有产者,修改宪法还是不修改宪法,以及在什么时期修改宪法意义完全不同。

事实上,尽管有关决策部门刻意淡化宪法修改中的争论,但一些媒体还是披露出了宪法修改的方案之争。据中国人民大学宪法学教授许崇德回忆,在中共十六届三中全会之前,中央修改宪法领导小组曾经召开了几次修改宪法的座谈会。在会议上关于修改宪法的方式问题曾经出现了三种意见:一部分专家主张保持宪法的稳定性,认为不应该频繁修改宪法。个别专家更是直言不讳,认为从1982年宪法通过以后,已经经历了四次宪法修改,这和西方国家比起来,已经很多了。也有一部分专家认为,中国的宪法不应该修修补补,而应该像1975年、1978年和1982年那样,推倒重来。(《国际先驱导报》2003年10月27日)当然,上述两种意见都没有被中央所采纳。这次修改宪法采取了与以往相同的做法,通过修正案的方式,修改和增加了宪法的有关内容。

就宪法修改的具体内容而言,也引起了极大的争论。喻权域委员曾经在多个场合大声疾呼,反对将私有财产神圣不可侵犯写入宪法。他说,对于财产的所有权保护问题,我国宪法已经有明确规定,譬如:国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益,社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。他认为我国宪法对财产所有权的这些规定,符合当前市场经济发展的需要。宪法是国家的根本大法,只能作出原则性的规定。他在查阅了日本、意大利、原西德、印度、巴基斯坦、孟加拉国、荷兰、比利时、委内瑞拉、玻利维亚、埃及、菲律宾、希腊、西班牙、泰国、秘鲁、韩国等国的宪法之后,认为这些国家对财产权的规定并没有提出神圣不可侵犯的问题,相反地,宪法对私有财产作出各种限制,要求私有财产服从公共利益,或者不损害公共利益,甚至在必要的时候,政府可以依照法律,有偿征收私有财产(《国际先驱导报》2003年10月27日)。

其实,围绕着宪法中关于私有财产保护规定的争论,充分反映了我国市场经济发展到一定阶段,社会结构明显分化的特点。在每个人的私有财产相对稀少,彼此之间的利益纷争尚不明显的时代,关于宪法中私有财产保护的规定不会出现如此大的争议,只有在财产被大量的掌握在个人的手中,并且资源的分布极不平衡的情况下,修改宪法中关于财产保护的规定才会如此地引人注目。

此次修改宪法实际上是要解决以下三个关系:第一,国家与个人的财产关系;第二,市场主体之间的财产关系;第三,国家、个人的财产使用关系。各国的宪政文明史其实都是围绕着以上三大关系展开的,只不过由于所处的时代不同,各国宪法的侧重点不一样罢了。

在宪政文明的早期,“无代表不纳税”成了西方国家处理国家与个人财产关系的基本原则。未经代表同意,即使国王也不得随意增加税收。资产阶级革命胜利以后,确立了崭新的宪法。1789年的法国大革命提出了“私有财产神圣不可侵犯”的口号。这是为防止封建王朝随意剥夺资产阶级的财产而提出的有针对性的政治纲领。在法国的《人权和公民权宣言》第17条中明确写上了“财产是神圣不可侵犯的权利”的内容。然而,当资产阶级与封建贵族之间的政治斗争逐渐缓和,法国人立即制定了新的宪法,将私有财产神圣不可侵犯修改成为:所有权就是各个公民有随意享受和处分其财产、收入、劳动成果和实业成果的权利。(1793年《人权宣言》第16条)除非经合法认定的公共需要所必须时,并且在公平和预先赔偿的条件下,任何人的财产的最小部分在未征得其同意之前不受剥夺。(1793年《人权宣言》第19条)

法国宪法的变迁,充分说明了随着社会政治经济状况的发展,宪法也应该与时俱进。在处理国家与个人的财产关系时,不能仅仅看到资产阶级革命早期宪法中的规定,也应该看到,随着社会经济的进步,宪法关于财产保护的规定也有了更深层次的含义。我国宪法修正案没有局限于规定私有财产神圣不可侵犯的内容,而是正确处理了国家和个人的财产关系,写入了合理补偿的内容。看到了财产所有和财产使用之间的辩证关系,为社会资源的合理配置留下了广阔的法律空间。

财产的多少,决定了我们对宪法中关于财产保护规定的关注程度。当现代一些文明国家已经将注意力集中到财产的使用方面时,我们国家正在修改宪法,扩大财产的保护范围。在这个过程中,不同的人基于自己经济利益的考虑,提出了不同的修改建议,这是完全可以理解的。然而,作为立法者,必须兼顾社会各个利益群体的需求,符合人类社会发展的整体要求,只有这样,我们的宪法才会有持久的生命力。

我们都是有产者,这是修宪的最基本的经济基础。但是,正因为有些人拥有生活资料,而有些人同时拥有生产资料,所以,在修宪的过程中间才会有不同的意见。全国人大通过的宪法修正案中,既强调了对个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益的保护,同时又规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这是兼顾到社会各方的利益,具有强烈的时代性和历史性。

一些学者注意到,当今世界各国宪法对公民政治权利和社会权利的表述浓墨重彩,而对公民商业权利特别是财产权利的规定却轻描淡写,以为这些国家并不重视对私有财产的保护。其实不然,在这些国家,私有财产的保护是整个社会发展的基石。他们的宪法以私有财产不受侵犯为假定,并在此基础上为私有财产的使用制定了许多科学的规范。而在我们国家,私有财产的保护是前提,是必须首先通过宪法明确约定的公民基本权利。所以,修改宪法重申对私有财产的保护,并且进一步扩大私有财产的保护范围,确立私有财产的征用补偿制度,具有十分重要的现实意义。我们所处的时代决定了我们宪法的表现形式,我国生产关系的现状决定了我国宪法对财产保护的主次和轻重。任何脱离宪法的整体,而片面地强调某一个宪法条款,对某一个阶层实行特别保护都是不适当的。我们必须学会用历史的眼光来看待中国的宪法,看待宪法中财产权保护制度的变迁。

如何保护私有财产

自从1982年12月4日宪法颁布以来,我国四次修改宪法。每一次宪法的修改都涉及到了财产权利的保护与分配问题。在此次通过的宪法修正案中,关于财产保护的规定主要集中在以下方面:一是完善土地征用制度;二是明确国家对“非公有制经济”权利和利益保护的内容;三是增加了对公民的私有财产征收或征用的合理补偿制度;四是提出了建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这些规定,有的已经在国家现行的法律中有所体现,有的已经通过专门的行政法规和部门规章加以落实。宪法修正案只不过是将现实生活中已经存在的法律制度和行政规范纳入到宪法体系中罢了。这种先有法律加以实施,尔后再由宪法加以确认的立法例,充分反映了我国渐进式改革的特点,也反映出中国特有的政治生态变化情况。在有些时候,法律的规定、行政法规的约束、甚至是红头文件的指示都可能比宪法更有实效。宪法修改的滞后性反映出中国仍然处在一个从人治向法治过渡的阶段。在这个过程中,宪法的有关表述意味深长。

修正案将宪法第十一条第二款修改为:国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理。在这段表述中,突出了对合法的权利和利益的保护,强调了依法对非公有制经济实行监督和管理。那么,按照中国现行的法律机制,宪法中所表述的法究竟呈现出什么状态?2003年的最后一天,河北省政法委出台了《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》。这部被称作河北省政法干部30条的文件,提出了我国刑法第87条所规定的追诉时效问题。决定要求,对于民营企业创业初期的犯罪行为,已经超过追诉时效的,不得启动刑事诉讼追诉程序。在追诉期内,要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现和所在企业当前的经营状况及发展趋势,依法减轻、免除处罚或者判处缓刑。这个由党的政法机关制定的规范性文件虽然不具有法律约束力,但在河北省确实起到了保护私营企业和私营企业投资人的作用。依照宪法修正案的规定,国家对非公有制经济依法实行监督和管理,但是按照河北省政法委的规定,一部分已经构成犯罪的私营企业投资人显然不受监督和管理。那么,宪法修正案的规定到底出于何种目的呢?

首先,什么是合法权利?什么叫利益?在各个国家的法学教科书上,关于权利的表述是不一样的。在我国,权利一般被认定是义务的对称,在法律上它是一种权利主体可以具有一定作为和不作为的许可。在民法学界,将权利称之为依法可以为或者不为一定行为的可能性。从本质上来说,权利就是一种利益。权利来源于法律的规定。因此,只能有合法的权利而不可能有不合法的权利。当我们在使用权利概念的时候,其实就隐含着一种法律上的许可。没有法律规定,我们没有权利而只有自由。自由分为两种:一种是自然法赋予人们的与生俱来的“自然权利(譬如吃东西、繁衍后代等)”;一种是实在法赋予我们的行使某种权利的空间。当法律没有规定的时候,我们拥有绝对的自由。当法律作出规定的时候,我们拥有了某种权利。正是由于权利的普遍性和多样性,以至于《牛津法律大辞典》认为,“这是一个受到相当不友好地对待和被使用过度的词”。权利从本质上来说,体现的是一种社会关系,这种社会关系由于受到法律的调整而变成了法律关系,具有了权利和义务的内容。在现代民主社会,由于法律的繁复,自由往往是法律所规定的自由,那种基于自然规范而呈现出的无限制的自由已经不复存在了。关于权利的规定有消极和积极两种方式。从消极的方面来看,凡是法律没有禁止的,公民和其他的市场主体都可以做;从积极的方面来看,任何一个文明国家都会通过宪法和法律赋予公民基本的权利,防止国家权力机关基于对公民和其他市场主体权利认知的错误,侵犯公民的基本自由。

宪法修正案将个体经济、私营经济等非公有制经济的权利限定在合法方面,从逻辑上来看似乎具有双重意义:一方面它承认权利是一种法律的许可;而另一方面似乎又隐含着权利可能具有不合法性。从词义学上来看,利益有合法与不合法的区分,而权利必然是一种合法的利益。所以,如果从正常的表述来看,宪法应当将非公有制的权利和合法的利益并列,而不应该将“合法”作为权利的限定语。

然而,由于中国实行的是分层立法体制,除最高权力机关——全国人民代表大会及其常委会有立法权外,国务院和各个地方的人民代表大会及其常委会都有立法权。除此之外,依照立法法的规定,国务院各行政部委和地方政府还有制定规章的权力。因此,“合法”的“权利”未必就能受到宪法的保护。这是中国立法史上和宪政史上特殊的现象。如果无视这种历史现象,而片面地从字面上来思考有关问题,可能会得出一些荒谬的结论。

宪法中这种特殊的规范表达方式,固然为包容不同层次的法律规范提供了巨大的空间,但它也开创了这样一种先例,那就是允许法律、行政法规、地方性法规甚至部门规章挑战宪法上的权利。由于目前宪法具有不可诉性,所以,即便宪法中规定的权利被法律或者行政法规、地方性法规乃至部门规章所限制或剥夺,公民也无法通过诉讼的途径进行权利的救济。

在宪法中强调利益的合法性没有错,但是,如果对权利作出限制,但又没有规定限制公民宪法上权利的法律规范有哪些,就很可能为一些地方立法机关利用地方性法规和地方政府规章侵犯公民的合法利益埋下伏笔。宪法是至高无上的大法,在宪法之上只有灿烂的星空。宪法中不应该有授权不明的情况,更不应该授权法律、行政法规、地方性法规、部门规章和其他的规范限制甚至剥夺公民的权利。宪法上的权利是绝对的。在一些国家明确规定,即使立法机关制定的法律,也不能剥夺公民宪法上的权利。宪法上的权利不受限制,包括不受法律的限制,应该成为我们修改宪法的一个基本的指导思想。如果允许法律不受约束的限制公民宪法上的权利,那么,宪法上保护公民财产权利的规定毫无价值。

其次,在我国现有的法律规范中,有没有剥夺公民和其他市场主体宪法权利的规范呢?由于我国实行的是渐进式的改革,在立法取向上存在着明显的分阶段逐步授权的现象。例如,关于国有企业,依照原来的规定,企业的所有权和经营权属于国家,只是到后来,为了适应市场的需要,将经营权逐步地交给了企业的经营者。但是,由于中国国有企业普遍缺乏约束机制,出现了“一放就乱”的现象,所以,在授权的过程中,国家立法机关和最高行政机关采用了逐步授权的方式,一步步地赋予国有企业本来应该享有的权利。这种分阶段授权的方式给人这样一种错觉,那就是让人们误以为权利来自于政府而不是来自于法律本身。由于这种思维定势,导致中国的改革几度出现反复,公民和其他市场主体并没有从根本上获得应有的权利。行政许可法虽然规定了行政许可事项的设置权限及许可的程序,但可以想见,在相当长的时间内,公民和其他市场主体还不可能完全拥有宪法上的权利。宪法修正案是为公民和其他市场主体争取到基本权利的大好机会,但由于宪法修正案事实上赋予了立法机关限制公民权利的内容,所以,今后非公有制经济主体的权利要想落到实处,还需要我们付出很大的努力。

从具体的法律文件来看,我国的土地管理法、城市房地产管理法以及其他的一些法律对公民财产权的保护作出了明确的规定。但由于公民的财产权是无法穷尽的,它既包括静态的权利,也包括动态的权利;既包括具体的权利,也包括抽象的权利;既包括单个的权利,也包括权利的集合,所以宪法不可能对所有的公民权利作出规定。如果宪法仅仅宣示公民有一部分的权利,或者仅仅规定公民有合法的权利,那么,宪法修正案就不可能满足公民和其他市场主体对宪法的美好诉求。宪法必须高于法律之上,通过一般的抽象,对公民的财产权利作出基本的规定,并且明确重申宪法上的权利不能通过法律、行政法规、地方性法规、各部门规章加以剥夺。宪法的修改并没有改变中国当前法律之间存在着的深刻矛盾问题,也没有改变宪法、法律、行政法规、地方性法规以及一些地方颁布的红头文件之间存在的尖锐冲突。宪法只是重申国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权,保护非公有制经济的合法的权利和利益。

宪法的价值不仅仅在于具体规定了哪些人的权利,而在于它规定所有人的权利都能得到保护;宪法的价值不仅仅在于具体罗列了哪些权利,而在于它规定宪法上的权利不能通过法律和其他的规范加以剥夺;宪法的价值不仅仅在于具体规定权利的救济程序,而在于它规定宪法上的权利具有可诉性。

从这个角度来看,中国的修宪之路依然漫长。因为在我国有太多具体的法律与宪法规定发生冲突的现象。比如,我国宪法规定公民有受教育的权利,但是,到目前为止中国在义务教育阶段的政府经费投入仍然达不到世界的平均水平。譬如,公民有依法纳税的义务,但是由于我国的税制不合理,纳税机制不健全,导致中国不同阶层、不同群体的税收负担严重不平衡。取消农业税,其实是从宪法的角度切实保证农民的利益,但是,应当看到,在相当多的地区,农业税仍然具有顽强的生命力。

财产是社会关系的集中体现。对财产的保护在我国现行的法律中仍呈现混乱的状态。宪法修正案出于对现存社会生产关系保护的需要,特别强调对个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益的保护,是在特殊时期对现行法律规定的一种宪法上的确认。要想从根本上保护公民和其他市场主体的基本财产权利,还必须跳出所有制的思维模式,从整体上对中国公民和其他市场主体的财产给予保护。

保护私有财产必须树立正确的法治观念

宪法是写满权利的一张纸。在不同的时代背景下,在不同的社会环境中,权利的内容不尽相同。但是,人类文明发展的过程中,在保护公民的权利特别是财产权利方面,总有一些具有普遍意义的价值观念。我们的宪法修改和宪法的实施也需要遵从这些体现人类智慧的普遍的价值观念。

首先,我们必须真正理解宪法的意义,从宪法本身寻找到保护公民的财产权利的源头。宪法是一个国家公民共同制定的契约。如果宪法的修改和实施脱离了民众,那么宪法规定的权利将毫无价值。我国此次宪法修正案,在全国人民代表大会上高票通过,这说明此次修宪具有广泛的民意基础。但是,正如媒体所担心的那样,写在纸上的权利并不一定能够真正落实到现实生活中去。所以,温家宝总理特别强调,“党领导人民制定宪法,党的领导人和全体党员要模范遵守宪法”。“宪法是我们的根本大法,它不以领导人的更换而变更,也不因领导人注意力的改变而改变。宪法修正案通过后,我们要认真执行宪法的规定”。(温家宝2004年3月14日下午记者招待会上的讲话)

其次,我们必须真正理解宪法的内在价值,从根本上建立宪法的保护机制。宪法是什么呢?宪法是一个国家的总章程。在这个总章程中,不仅要规定权力机关的架构,公民的基本权利,而且要从动态的角度,保证权力机关能够准确的行使权力,保证公民的基本权利不受侵犯。西方国家的宪法,既着眼于权力机关的运作方式,更着眼于控制权力机关的权力行使。在一些发达国家,宪法中有许多“不得立法”的条款。这些条款从根本上限制了立法机关的权力,从而防止公民宪法上的权利被立法机关以法律的形式剥夺。换句话说,在这些国家里,关于公民权利的规定是开放的,而关于立法机关和行政机关的权力是封闭的。未经宪法授权,立法机关不得立法,行政机关不得行政。这种通过控制权力机关的权力最大限度保护公民权利的做法,值得中国的最高权力机关进一步修改宪法时参考。

不仅如此,在一些国家还明确规定,即使在宪法中也不得限制或剥夺公民的一些基本的权利。这种基于对公权力的极度不信任而制定的宪法,使得这些国家的公民有广阔的自由竞争空间。宪法就象是地上的一个圆,在圆圈之内是公共权力部门行使权力的领地,而在圆圈之外,则是公民自由张扬权利的空间。这种先进的立法观念可以保证国家权力机关不会随意剥夺公民的权利。宪法真正成为了保护公民权利的根本大法。在个别国家,通过赋予司法机关一定的司法审查权,保证立法机关不会通过制定法律,剥夺公民的基本权利。

在我国,全国人民代表大会是国家的最高权力机关。全国人民代表大会制定的法律也不得与宪法发生冲突。然而,由于我国没有宪法法院,没有完善的宪法诉讼体制,因此,当法律、行政法规、地方法规、部门规章和地方政府规章中出现违反宪法的情况时,缺乏快速的应变机制和权利救济程序。所以,要想真正把宪法上保护财产权利的规定落到实处,除了共产党作为执政党模范遵守宪法之外,还必须在宪法体制上下功夫,保证国家权力机关包括立法机关不至于随意限制公民和其他市场主体宪法上的基本权利。

第三,我们必须以宪法为镜子,认真梳理我国当前法律、行政法规、地方性法规和部门规章以及地方政府规章中关于财产权利规定的内容,找出它们之中的不和谐之处,依照宪法规定及时修改。从1979年初到现在,全国人大及其常委会通过了440多件法律、法律解释和有关法律问题的决定,其中现行有效的法律有200多件,国务院制定了960多件行政法规,地方人大及其常委会制定了8000多件地方性法规,民族自治地方制定了480多件自治条例和暂行条例。我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。但是,在这些法律规范之间,普遍存在着矛盾和冲突。例如,我国邮政法关于邮政专营的规定,限制和阻碍了民营企业进入部分物流市场。比如,在我国城市房屋拆迁中,出现了大量的非法拆迁现象,一些地方政府打着维护公共利益的幌子,与民争利。在土地的转让过程中,一些不法之徒与当地官员勾结在一起,随意剥夺农民的基本财产权。如果允许这样的法律、行政法规、部门规章继续存在,那么,宪法上关于保护公民私有财产权的规定就将成为空谈。

宪法是出世的,它高高在上,统领着国家的法律体系;但宪法又是入世的,它从财产的所有、财产的转让、财产的消费等各个环节规范人们的行为,认真地体察公民的感受,小心的呵护公民的权利。宪法对公民财产权利保护的方式不在于时时出击,而在于有约在先,通过规范立法者、执法者的权力,达到保护公民财产权利的目的。

第四,我们必须从宪法的高度认真对待行政权力与市场主体经营自主权的关系,从动态的角度切实保护公民的合法财产权。现在,我国经济发展面临着一些现实的瓶颈。当能源和原材料供应不足时,一些地方政府习惯于通过行政手段影响市场主体的经营活动。比如,当一些地方供水不足时,政府部门习惯于强行关闭一些用水企业。某些城市为了防止青少年沉溺于网络游戏中,强行关闭获得营业执照的网吧。还有些城市为了防止出现火灾事故,干脆要求整个行业停业整顿。这些措施从表面上看维护了公共秩序,但其本质是损害了企业最基本的经营权利。这些行政行为所造成的影响比直接掠夺企业的财产还要恶劣。所以,保护私有财产权利,首先就是要从宪法上承认市场主体的资格,防止行政机关不当地剥夺市场主体的经营权利。

第五,我们必须从宪法角度理顺行政体制,为保护公民的合法财产提供良好的行政环境。在我国,由于各地生产力发展水平极不平衡,一些地方政府背负着庞大的财政赤字。为了弥补财政亏空,一些地方政府部门经常性的向企业索要财物。因此,要想真正保护公民的合法财产权利,必须改革我国的行政体制,减轻公民的负担。目前我国乡镇撤并工作已经开展起来,7400多个乡镇已经被精简。但是,我国行政架构不合理的问题仍然突出,事权的分配仍然不明确,财产权利的分配缺乏稳定性。保护公民的财产,必须首先建立精简高效的行政体制,让有限的行政经费真正用在为老百姓办实事上面。比如,现在我国义务教育阶段财政拨款具有明显的地方性,不同地区义务教育拨款差异很大。外出务工人员子女的教育问题始终得不到根本性的解决。中央政府应该在充分掌握信息的情况下,适当考虑加大转移支付的力度,防止一些地区因为教育投入不足而缺乏再生产的能力。

可以说,保护私有财产是一项系统工程。如果宪法仅仅确立了公民的财产权利,而没有建立科学高效的行政体制,那么,保护公民财产权利的目的也将无法实现。

第六,我们必须从宪法的角度认真考虑各地生产力发展的不均衡性,大力引导地方性立法,适当减少国家立法。法律如果仅仅考虑到生产关系发展的要求而没有考虑到生产力发展的要求,那么它就只有客观性而不具有科学性。只有以“三个代表”为指针,按照生产力的发展要求加强地方立法,才能切实的保护公民的财产权利。现在,我国的法律在许多地方难以实施,究其原因,就在于这些法律本身不符合当地生产力发展的要求。所以,保护公民的财产首先要实事求是,根据各地生产力发展状况,制定科学的地方性法规。

第七,我们必须从宪法的高度,牢固树立现代财产观念,既重视财产的所有关系,也重视财产的使用关系,打破所有制观念,从根本上为资源的合理流动创造良好的法律环境。我国宪法修正案立足于当前的实际情况,强调对个体经济、私营经济等非公有制经济主体权利的保护。今后,我们在进一步修改宪法时,应当淡化所有制,实现各类财产的平等保护。

宪法是系统性的整体,保护公民的财产权利体现在宪法的各个方面。如果不转变观念,在各个环节切实维护公民的利益,那么,即使宪法中罗列再多的保护财产权利的条文,公民的财产权利仍然无法实现。所以,我们在讨论公民财产权保护的问题时,必须将宪法看作是一个系统的有机的整体,从不同层次的全面分析我国宪法的价值。

解决当前面临的经济问题同样需要完善宪法

在取得9.1%的经济增长率之后,中央政府及时调整了未来的经济发展目标,健全了国民经济核算体系,力图为今后经济的健康发展创造良好的制度环境。

但是,我们看到,中国未来经济的发展仍然面临许多变数。首先,中国的税制不平衡导致中国资本流动异常现象加剧。在以往的经济增长中,投资的拉动作用居功至伟。除了国家的财政投入之外,外资投入也占有相当大的比重。然而,中国的外资并不都是实质意义上的外资,其中有许多变相的内资。据测算,2003年1月份到11月份,中国利用外资471.5亿美元,比2002年中国利用外资527亿美元要少。即使如此,中国利用外资的总额仍居世界第三位。之所以有大量的外资涌入中国,是因为中国制定了特殊的外资税收政策。目前,中国内资企业平均所得税率为22%,而外资企业所得税率平均为11%。不仅如此,外资企业还享受许多内资企业所没有的税收减免优惠。在这样的背景下,许多中国的内资企业不得不通过曲线的方式,将内资转变为外资。现在,在中国投资最多的国家和地区是香港和维尔京群岛。而来自香港的许多资本其实都是中国内地企业在香港分支机构的资本。维尔京群岛的企业也大多是有中国人投资注册的。因此,中国出现了一边吸引外资,一边流出内资的特殊现象。如果政府不修改税法,那么,中国依靠投资拉动经济增长的手段可能失灵。中央政府已经宣布,2004年将实行内外资企业所得税合并,降低企业的所得税,这是保证中国投资市场健康发展必要的制度调整。但是,这样一来,有可能会造成部分外资和内资一起出逃,因为过去那种一边亏损一边追加投资,依靠关联企业赢利的经营模式可能不复存在了。

其次,从消费方面来看,由于中国实行的是累进制个人所得税法,因此,不利于刺激消费。现在,我国的个人所得税法是典型的以个人收入为征税对象的税收制度安排,没有照顾到中国的家庭结构,因而出现了个人所得税负畸轻畸重的现象。有些家庭负担很重,主要劳动力缴纳个人所得税后,已经无力负担其他家庭成员的日常生活开销;而有些家庭成员负担很轻,在扣除个人所得税后,仍有大量的税后结余。中国的个人所得税法必须借鉴美国等一些国家的个人所得税制度,将纳税人的家庭情况考虑到计税依据中去,从根本上改变中国的个人所得税结构。

最后,从外贸出口角度来看,由于中国的“世界工厂”定位,使得中国必然会遭到其他国家不间断地反倾销指控。一些外国大型企业利用中国廉价的土地资源和劳动力资源,实行“两头对外”的经营战略,赚取了大量的外汇。但在中国一些沿海地区,外贸的兴盛背后是工人福利水平的降低。有些地方政府的税收甚至少于土地批租价格,外贸面临着“叫好而不叫座”的奇怪现象。由于一些国家和地区频繁使用反倾销手段,打乱了中国企业的出口部署,使得部分外向型的企业难以为继。中国未来的外贸发展面临严峻的考验。

针对这种情况,中国政府必须加快理顺中国内部税收关系,建立公平竞争的法律平台,制定鼓励消费的政策,引导国民实现健康的消费预期。与此同时,必须着力解决中国外贸出口的市场经济国家地位问题,完善原产地规则,保证中国的外贸持续健康发展。而要实现上述目标,必须在宪法许可的范围内,调整我国现行的法律体系。

宪法修正案颁布,只是我国建立市场经济法律体系的一个重要步骤。要从根本上保护公民的财产权利,还必须制定具体的规则。在这些方面,我们任重而道远。

在自治与行政之间
——解析“一乡两乡长”事件

2002年4月15日,陕西佳县刘国具乡第十五届人大代表会议依法选举产生了该乡的新一任乡长刘张雄。没有想到的是,2002年8月9日,刘收到了县委组织部的一纸“免职”通知,随后,县委组织部任命的新乡长很快上任,两位乡长都按照各自的计划忙着自己的工作,谁都不愿意离开。“一乡两乡长”的怪事在该乡存在一年多,至今仍然没有得到解决。(《华商报》2004年2月19日)

单纯从程序的角度来思考这个事件,并没有多大的深层含义。根据中国的选举制度,中国共产党的组织机关只有提名的权力,而没有直接任免乡长的权力。当地组织部门直接免去乡长职务,任命新的乡长显然没有法律依据。这说明当地共产党的领导机关还没有学会在宪法和法律的框架内履行执政党职责。但是,在中国,作为执政党的共产党未经法定程序直接否决权力机关作出的决定并不鲜见。在个别地区,地方人民代表大会刚刚选出的市长被调任,而组织部门委派的市长却长期主持工作。这种现象的存在反映出在个别地区执政党缺乏程序意识,不善于利用现行的规则来体现自己的意志。

在人们的传统观念中,党组织的意愿就是人民群众的意愿,所以,否决党所选择的候选人,就是否决党的领导。在政治压倒一切的时代,这样的政治错误有可能带来灾难性后果。陕西佳县刘国具乡“一乡两乡长”事件,是当地的组织部门错把提名的权力当作任免的权力,违反了组织原则,破坏了国家的法制。因此,应当有组织部门和国家的权力机关及时加以纠正。

我们关注这一事件,并不仅仅是因为地方组织部门违反组织原则,越权行事。而是想从中分析,在中国的政治机构中,尤其是在乡一级组织结构中,究竟存在着什么样的深层次问题?

乡级政权面临特殊的难题

在中国的宪法中,政权结构分为中央、省、县、乡四级(宪法第30条)。在实际操作过程中,出现了副省级和地区级行政机构。但是,无论如何变动,乡一级组织机关没有根本性转变。在民主改革的进程中,乡政府直接面对的是拥有自治权利的村一级组织。由于村民依照村民委员会组织法实行村民自治,所以,乡一级政权机构其实处在自治与民主选举之间。乡一级政权机构的发展,要么是自治制度的延伸,要么维持传统的政权架构模式,通过人民代表大会直接选出乡一级的领导班子。乡一级政权机构的组建奥妙就在于,如果实行人民代表大会选举制度,那么,各个自治单位必然会倾向于选择能够为自己争取最大利益的候选人。这样一来,乡政府其实面临着中国城市国有企业厂长所面临的问题。如果乡政府维护国家的利益,那么,就有可能得不到自治团体的强有力支持;如果乡政府代表自治团体的利益,那么,有可能会失去上级组织部门的信赖。这种政治上的困境在转轨时期民主发展的过程中必然会出现。如果进一步扩大自治的范围,譬如在乡一级实行直接选举,并且赋予乡一级组织机构更多的自治权利,那么,固然有利于维护当地的稳定,但是,也有可能造成政令不能及时传达,党的政策不能得到落实的局面。组织部门越权免去乡长的职务,其实是在两难的困境中,不得以作出的选择。这种选择尽管有违法制的精神,但在保证政令畅通、党的政策及时落实的前提下,也是一种断然地选择。可以说,中国的民主自治,从一开始就遭遇到了水土不服的问题。在中国古代社会的政权治理结构中,政府的管制长期停留在县一级,县政府下面往往实行乡村自治。由于县级政府掌管国家的法律,对乡村民众发号司令,因此,中国的农村长期实行的是“虚实结合”的二元治理模式。“官府不下乡”成为中国政权治理结构中的常态。建国以后,设立乡一级治理机构,虽然便于组织群众、发动群众,但在客观上压缩了乡村的自治空间,增加了农民的负担,加剧了村民与政府机关干部之间的矛盾,从根本上削弱了宪法上所规定的自治制度,侵犯了村民基本的政治权利和经济权利。

如今,中国乡镇一级的政权机构需要农民养活的人员大约有1316.2万人,平均每68个农民就要养活一名干部。乡镇一级政权机构所需经费占农民负担的40%以上。(新华社2004年3月1日报道)因此,如果不从根本上解决乡镇机构的改革问题,组织部门选派的乡长和乡镇人大选举的乡长并存的局面仍然会出现。因为这是政权机构不合理所带来的根本性问题。

解决的办法有两个:一个是实行“官府不下乡”的传统治理模式,彻底取消乡一级政权机构,由农民在村民自治的基础上实行乡一级村民自治。中国曾经实行的人民公社制度实际上是一种自治制度的初级尝试,但由于在特殊的社会环境下,赋予了人民公社太多的革命色彩,所以人民公社制度其实是一种失败的制度。未来的乡一级自治组织成员应该是在村自治的基础上,由各个自治单位通过自治章程选举产生。在这个过程中,可以通过制定完善的自治法协调政权机关与自治单位之间的关系,引导自治机关正确处理内部各成员单位之间的关系,鼓励自治团体之间进行广泛的横向合作。另一种是通过裁减乡镇机构,达到还权于民的目的。目前,中央政府已经开始了乡镇机构的撤并、精简工作。截止到目前,全国已经有25个省份基本完成了乡镇撤并工作,乡镇总数有撤并前的46400多个减少到39000多个。中国五年撤并了7,400多个乡镇,平均每天撤并4个乡镇(新华社2004年3月1日报道)。

应该看到,乡镇撤并之后,中国仍然保留着近40,000个乡镇一级政权机构。它们仍然给当地的农民带来沉重的负担。能不能从根本上实现中国政权结构的调整,彻底裁减乡镇一级政权机构,在更大的范围内实现村民自治呢?

自治制度有着漫长的历史

不论从历史还是现实来看,自治之路曲折漫长。前南斯拉夫地区是实行彻底自治的民族国家。在前南领导人的倡导下,南斯拉夫劳动者通过自治协议确定相互关系,在联合劳动组织之间,联合劳动组织同其他组织和共同体之间通过自治协议确定彼此的权利义务关系。事实证明,如果没有强有力的中央领导,南斯拉夫的自治协议只能导致国家的崩溃。我国实行的民族区域自治制度,有别于传统的自治概念,它是在宪法和法律的规范下,由各个少数民族自治地区的立法机关根据当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,由全国人大常委会批准后实行。除前南斯拉夫之外,在其他一些国家也有自己的自治制度。例如,在英国的盎格鲁——撒克逊时代,就有了所谓的自治城市。在这些城市里,虽然接受上一级行政机关的管辖,但它有自己独立的立法、行政和司法系统。从13世纪开始,自治城市的法官一般有高级的市政府官员担任,市长是法庭的重要组成人员。这种具有高度自治性质的机构安排与中国的古代县衙制度形式极其相似。在美国,弗吉尼亚曾经出现过类似的自治城市,威廉斯堡、洛夫克、里士满都曾经以特许状的方式获得过自治城市的地位。但是民主政治的发展,使得自治城市在英美国家逐步减少。不过,这种脱胎于自治城市的制度,后来直接或间接地影响着英美两国的宪政体制。到了19世纪,英美国家的自治城市逐步交出了自己的司法管辖权,但是它们普遍拥有了财政自治权。自治城市可以设立警察,选举议会,组成受国王保护的完善的自治体。在苏格兰,这种自治制度一直延伸到20世纪。

事实上,自治制度作为国家治理结构中的重要组成部分出现得更早。公元前90年到公元前89年的同盟战争中,罗马统治的地区就出现了所谓的市民自治体。到公元前44年以后,市民自治体成为了实现自我管理的自治城镇的统称。自治制度与现代的民主制度既有联系又有区别。自治制度是古代社会一个区域内实现自我管理的产物,而民主制度是在更大范围内实现自我发展的一种制度。在自治区域内也有民主,但民主的结果往往是实现自我管理,它是一种相对封闭的制度。自治制度不具有攻击性,对外它主要解决与中央政府和国家的其他权力机关的权力安排问题,对内主要依靠章程和自制规约规范成员之间的关系。民主既存在于自治制度之中,但民主也是自治制度的破坏者。在现代民主体制下,自治制度有一定的发展空间,但是自治制度本身会受到民主选举的挑战。解决区域自治组织和政权机构之间的紧张关系往往依靠宪法和法律。因此,一些有自治传统的国家,也往往是通过宪法来解决自治组织与政权机构之间的矛盾问题。

在我国,除了少数民族地区实行区域自治以外,城市的居民委员会和农村的村民委员会都由国家的专门法律作出规定。自治组织成员有权参与选举基层乡镇政权机构的成员,而乡镇政权机构的成员又必须对上一级国家行政机关负责,这本身就是一个矛盾现象。如果没有完善的法律对各种权力分配作出妥善的安排,那么,作为国家权力机关的最基层的单位,乡政府其实很难把握平衡。如果维护村民自治组织成员的合法权利,那么,他会获得必要的选票;如果乡长执行上级的命令,而没有遵从村民的意愿,那么,他必然会失去选票。“一乡两乡长”的事件说明,国家政权机构和乡村自治组织都需要在最基层的政权单位有自己的代言人,在有些地方由于没有实现权力的平衡,所以,才出现了地方选举的代言人和依照组织原则委派的代言人同时并存的现象。

这是中国转轨时期必须经受的阵痛。在没有彻底理顺政权组织形式,村民自治不断发展,民主意识逐渐高涨的时代,这种现象有其存在的历史必然性。就像当初讨论国有企业的厂长应当代表谁的利益一样,在乡镇一级政权机关也出现了乡长应该代表谁的利益问题。作为政府机关的公务员,乡长理所当然的应该代表政府的利益,但由于乡长直接面对村民自治组织,所以他不得不处在政权组织与自治组织挤压的中间。从表面上看,“一乡两乡长”是违背法律制度所规定的程序安排问题,但从深层次分析,它预示着中国的自治组织和政权机构面临着巨大的紧张关系,如果不重视这种紧张关系,那么中国的自治制度将会变形,就像“一乡两乡长”一样。所以,“一乡两乡长”事件提醒我们,必须在民主的发展过程中,系统地思考中国的政权结构与村民自治的关系问题。这一点在城市居民自治制度中也会出现。

在我看来,自治制度是建立在信息充分基础之上的一种自我管理制度。如果信息不充分,那么实行自治制度就有可能会增加成本,加重自治组织内部成员的负担。即使在已经存在的自治组织内部,也应该谨慎的分配自治组织与成员之间的权力,防止自治组织损害自治成员的基本利益。在自治组织之外,应当实行休养生息制度,应当为自治组织发展提供必要的政治空间。换句话说,应当由自治组织建立各种协会来充当政权机关的角色,通过协会的章程实现真正的自我管理、自我服务和自我发展。现行的乡镇体制应当逐步地退出中国的历史舞台。现有的乡镇机构可以改组为市场服务机构和县政府的协调机构,县级政府应该成为中国政权的最基层单位。县一级政权机关可以建立司法和行政系统,设立必要的职能部门协调自治组织之间的关系。

乡镇机构撤并只是第一步

“官府不下乡”既是中国历史的常态,也是中国未来政权改革的必然趋势。乡镇撤并只是中国政权改革的第一步,在未来的行政改革中,应当将精简政府机构与完善自治组织并重,在充分发挥村民自我管理的主动性、创造性和积极性的同时,逐步减少国家政权机构的层次,以自治组织成立的协会来充当自治组织与政权机关之间的纽带,缓解自治组织与政权机关之间的紧张关系。中央应当实行扁平化的管理,将政权的中心逐步地转移到省、自治区、直辖市一级,中央主管国防、外交和宪法规定的其他事项,省一级政权机构根据本地区生产力的发展情况,通过制定地方性法规,实现地区的可持续发展。县一级政权机关作为省一级政权机关的执行机关享有充分的行政权力和司法权力。

其实,我国的人民代表大会制度为中国的政权机构改革提供了非常大的空间。当前的主要问题是,人民代表大会作为权力机关的职能没有得到充分的发挥,而行政主导的政权模式在许多方面出现了侵犯公民合法利益的现象。甚至在个别地区,作为执政党的机构,组织部门超越法律的规定,直接行使政权机关才有的权力。这就使得中国的宪法体制在极个别地区无法落实。

在中国人的观念中,长期存在着“大一统”的观念。这种观念为建立中央集权的国家提供了丰厚的社会土壤。中国的古代先贤在政权治理结构上曾经作出过许多尝试,但是,在王权思想根深蒂固的影响下,任何分权的设想都无法付诸实施。每一次不得已的分封,最后都演变成为实现中央集权的血腥厮杀。中国的历史仿佛就是在统一与割据的拉锯战中不断地轮回。直到20世纪,中国人才彻底明白,在实现主权统一之后,选择何种地方制度直接取决于生产力的发展水平。如果不能按照生产力发展水平的要求,设置必要的政权机构,那么,当地的经济就无法得到充分地发展,在有些时候,政权机构设置的不合理,还有可能破坏生产力的发展,损害人民群众的根本利益。所以,在政治体制改革方面我们也应该大胆地解放思想,在宪法和法律引导下,允许不同地方根据本地实际生产力发展水平的需要,采取不同的政权模式包括不同的行政架构。

当前,我国沿海和内地生产力发展极不平衡,即使在同一个省份,不同地区生产力发展水平也有很大差别。采用“一刀切”式的行政架构,而不是根据各地的实际需要设置必要的政权机构,将会极大地阻碍不同地区生产力的发展。我们应该允许经济发达的省份,在条件具备的情况下逐步地推广行政改革,在村民自治的基础上,尝试新的政权机构组建模式。在充分征求公众意见的情况下,可以在少数城市推广直接选举制度。国家最高权力机关应当在保证降低组织成本,提高管理效率的前提下,修改国家的法律,允许个别地区探索并实行有利于本地生产力发展的行政模式。

在通讯手段极不发达的过去,行政信息一般通过行政系统内部传送,因此,在行政机构的设置上往往强调上下对口。在现代社会里,信息的传送有多种渠道,在法律制度非常透明的情况下,许多信息完全可以通过外部的社会渠道进行传播。所以,在行政机构的设置上,并不需要上下对口。只要在宪法和法律中明确各行政机关的事权,完善有关的选举程序,行政机关设置的多样性并不会破坏主权的统一,降低行政的效率。

中国的行政改革首先需要转变观念。我们不能在经济体制改革上大刀阔斧,但在行政体制改革上谨小慎微。宪法所确立的人民代表大会制度为中国的政治体制改革提供了巨大的空间。当务之急就是要在完善人民代表大会制度的同时,积极的尝试建立更加亲民高效的政府。机构的裁减可以减轻农民负担,增加农民自治的空间,但是,如果政府机关工作人员不是通过民主选举产生,行政架构的设置极不合理,那么,村民的自治制度便无法落到实处,“一乡两乡长”的怪事还会不断地出现。所以,我们应该透过“一乡两乡长”这件事情,看到中国行政体制改革的紧迫性,冷静地思考中国近年来政治体制改革的得与失。当每一项制度都是为了减轻农民负担,最大限度地满足人民群众的需要,但每一项制度都出现了严重变形的时候,我们必须认真思考各项制度之间的兼容性问题。当村民委员会自治制度与现行的行政制度发生碰撞的时候,我们必须找出其中的症结所在,设计新的制度,找出系统之间的匹配通道。

简单地说,“一乡两乡长”事件的发生,说明中国的农村自治制度与国家的行政制度之间出现了缝隙,中国的乡镇行政体制需要改革,而中国的自治制度也需要谨慎地发展。在这个过程中,我们必须正视各地生产力发展不均衡的特点,允许不同地区选择不同的行政机构模式。

中国乡村治理模式刍议

随着中国第一村——江苏华西村的掌门人吴仁宝光荣退居二线,有关明星村的议论又开始多了起来。第一村还能持续多久?明星村的村民幸福吗?华西村的分配制度合理吗?华西人的基本权利得到保障了吗?

其实,在中国,明星村并非仅指华西村,河南的南街村,天津的大邱庄都是中国的明星村。它们之所以能够成为村庄中的明星,源于以下几点:一是高于普通农村的富裕程度;二是异于普通农村的集体主义;三是在集体组织领导下的共同富裕。事实上,中国农村有些地方的富裕程度不亚于明星村,但在这些富裕的农村,没有实行集体主义下的治理结构,有些也没有实现共同富裕。在个别农村,GDP高速增长的表象之下,掩盖着贫富之间的巨大反差,而这种反差使得这些地方的人际关系异常紧张。明星村之所以为明星村,不仅仅是因为它们的富裕,而是因为它们的共同富裕,以及实现共同富裕的集体主义的治理结构。

人们在关注这些明星村的时候,往往把共同富裕与集体主义的组织结构联系在一起。从某种意义上说,这是对的。然而,是集体主义的治理结构实现了共同富裕?还是共同富裕维持了集体主义的组织结构?这些问题恰恰是需要人们认真研究的核心所在。有人把共同富裕的实现归结于明星村特殊的治理结构,也有人把特殊治理结构的存在归结于共同富裕,还有人把明星村的富裕原因归结于能人政治,以及能人所操纵的集体主义的治理结构。这种因果关系的混乱使得公众对明星村的一切都充满了好奇,而这种好奇与探究心理恰恰造就了明星村的知名度。在市场经济社会,明星村的知名度又为它们推销产品带来了巨大的广告效应。因此,我们在分析明星村的时候,可能正在参与改变或影响着明星村。无论我们的评价是好是坏,我们对明星村的讨论都会使明星村受益。从这个角度来讲,关心明星村的人们都是明星村的创造者。

集体主义下的治理结构是神话吗

目前人们最为担忧的是,随着掌门人的更换,明星村的集体主义的治理结构能否持久?这个命题的潜在假定是,明星村的组织结构是建立在少数能人或强人基础之上的,随着能人或强人的归隐,集体主义的大厦会轰然倒塌。这种顾虑或许有道理,但如果集体主义的治理结构本身就有强大的生命力,或者在集体组织的框架内能够不断地创造财富,那么少数能人的进退或许无法从根本上影响明星村的发展。

在我看来,脱离实践的形而上学分析毫无价值。在明星村的治理结构中,变量复杂,但其中最大的变数就是明星村的掌门人。正是这些掌门人的不懈努力,才有了明星村。如果对这一最大因素重视不够,那么,一切研究都会变形。从披露出来的信息看,明星村老掌门的价值体现在两个方面,一是对内的凝聚力和号召力,二是对外的影响力和活动力。年逾古稀的华西村老支书吴仁宝对内一言九鼎,即使宣布退居二线,仍然能够在中国的最大媒体镜头前侃侃而谈,其巨大的影响力和活动力,让影视明星望尘莫及。正是有了象吴仁宝这样的明星式的带头人,华西村才成为了天下第一村。因此,研究明星村的社会治理结构,必须始终把握这些关键的人。

毫无疑问,明星村的关键人物都是集体主义的倡导者。这种集体主义的模式脱胎于建国后的人民公社制度。中华人民共和国建立以后,在农村实行了土地改革。每一个农村的居民,或多或少的获得了土地的长期支配权。然而,随着上个世纪五十年代推行的合作化运动逐步升级,农民的权利特别是对土地的支配权力逐渐地被剥夺了。从初级社到高级社,从高级社到人民公社,农民逐渐地失去了自治的权力和支配自己财产的权利。随着农民权利的逐渐被剥夺,农村的劳动生产力水平持续下降。到文化大革命时期,中国的农村生产力水平已经下降到了历史上的最低点(有讽刺意味地是,在那一时期,中国的农村“大放卫星”,出现了亩产万斤的报道)。因此,在上个世纪八十年代的大包干运动中,不少农村抛弃了人民公社下的“三级所有,队为基础”的治理结构,我国的宪法也随之发生了改变。但是,正是这些关键人物的逆风而行造就了今日的明星村。在一些学者看来,集体主义的组织模式是老掌门人的选择。但是,在上个世纪的八十年代,这种选择如果缺乏民意基础,恐怕无法实现。全国如火如荼的大包干为今日这些明星村的发展提供了多条道路,也为农村村民的自治提供了巨大的空间。土地承包还是集体经营可能最初源自领导人的决策,但如果在村民中间无法形成共识,那么集体主义的组织模式也无法建立。所以,今天一些学者在批判这种异于农村常态的治理结构的时候,可能忘记了当初村民们的选择权利。正是他们按照自己的意愿选择了这种治理结构。我们今天分析一些农村地区为什么没有采用承包制,而仍然沿用传统的农村管理架构,已经没有太多的现实意义。因为,在改革开放的初期,农村村民的自主意识取决于他们对外界信息的接受程度,以及农村各种势力的对比状态。根据笔者的调查,在一些相对封闭的农村,国家的政策和法令要想得以贯彻实施,需要相当长的时间,政府的文件有时长达数月才能传递到村民的手中。在这个过程中,需要经过太多的环节。要知道,在上世纪的八十年代,农村并没有电视、报纸等现代传媒。日常信息除了依靠口传心授之外,还主要依赖当地农村基层组织所建立的有线广播系统。承包还是不承包,往往取决于现有组织领导人的宣传和鼓动。如果农村的组织者包括大队长、小队长和支部书记不愿意实行农村大包干,那么,如果没有相当强烈的反对意见,他们的决定也就成为了当地所有居民的选择。这是建立在农村威权主义基础上的特殊的民主化进程。农民们之所以选择这样的决策方式,是因为他们信息来源不充分,看不到承包制所带来的巨大收益,因此,在既有的惯性下,同意了领导人的选择。这是一种民主,但是一种信息不充分的民主,是一种略带盲从的民主选择。我们不能追问当初农民为什么选择明星村这样的发展模式,正如我们不能以成败论英雄一样。当然,随着时间的推移,村民的观念也会发生转变,但是,正如当初的决定是建立在民主程序之上的,现在的改变也应该通过民主的程序,尽管这样做有太多的制约因素。所以,明星村中少数人的出走并不能反证这种治理结构的荒谬,相反地,它恰恰证明了在现代集体主义的治理结构下,仍然有一定的开放性和流动性。而这才是民主体制下最可贵的财富。

如果将明星村看作是一个复杂的契约,那么在上个世纪八十年代的社会结构变迁中,明星村的村民集体选择了这类契约。在这类契约下面,每一个村民在享有权利的同时都必须承担相应的义务,包括将积累的财富中的大部分留作集体发展基金的义务。一些媒体可能将集体契约上的义务与村民的个人财产权利混淆在了一起,认为明星村的决策者剥夺了村民的财产权。这种误解一半来自明星村宣传的误导,一半来自媒体记者对经济学的无知。从明星村的角度来看,可能是出於潜在激励的考虑,也可能是出于财务费用上的安排,将留存集体的部分财富直接量化到了社员个人,使得社员的收入有显着的增加,也使得企业在所得税方面有一定的减少。但是,只要集体性质的契约还存在,那么依照契约,这些留存在组织内部的财富就可以由集体组织支配。这是一种契约安排,与侵犯社员的财产权利毫无关系。明星村的领导在面对媒体的质疑时显然陷入了两难境地:如果承认这种集体契约的约束力,那么社员的实际收入就没有以前宣传的那么多;如果不承认集体契约的存在,那么截留社员的收入显然违反法律规定。

笔者的结论是,在中国乡村普遍实行承包制的今天,明星村的治理模式面临特殊的困难,它必须以社员个人财富的不断增加来证明组织的优越性。而这样做与发展集体组织经济又存在着一定的矛盾。但不管怎么说,明星村的发展离不开明星式的掌门人,也离不开明星村村民的集体自治。

毫无疑问的是,随着明星村的发展壮大,明星村的内部治理结构也发生了倾斜。少数人的决策代替了当初的集体选择,民主的气息逐渐地淡化了。为了防止不同的声音出现,以集体财富的再分配为主要约束机制,辅之以个人崇拜的治理手段被不断强化,这对明星村来说不是一个好的兆头。因为集体主义下的治理结构是建立在最充分民主基础之上的。在集体组织内部必须实行彻底的民主管理。这种民主管理不同于民营企业的内部分权决策,也不同于国有企业的厂长负责制下的职工代表会制度,而是一种绝对的民主体制。在集体组织内部,每一个成员拥有绝对平等的权利,他们通过集体投票决定组织的事务。明星村内部民主的异化可能是导致今后明星村衰败的最大原因。正如当初这些村庄通过投票决定选择集体组织经营形式一样,如今富裕的村民也可以通过投票决定实行其他的治理结构。如果村民的权利无法实现,那么集体主义的灵魂就不存在了。一个只有集体主义的躯壳,而不具备集体主义灵魂的村庄不可能再沿用集体主义的治理结构发展下去。

集体主义的治理结构是建立在一定的道德高地之上的。在集体主义内部,社员的权利和义务不因职务的高低和财富的多寡而发生根本性的差别。这种近乎无私的组织结构在险恶的环境中往往有顽强的生命力,因为任何一个成员的生存都必须依赖其他人的帮助。以以色列的基布兹为例,其集体主义的治理结构与明星村相比毫不逊色,在基布兹的内部,一切财产属于集体所有,一切权利属于社员大会,财富的分配实行绝对的平均主义,没有工资,没有外快,组织内部有公共食堂、社员有免费的医疗保障,彻底的义务教育和其他名目繁多的福利政策使得每一个生活在基布兹的成员没有后顾之忧。任何一个新到来的成员,必须将自己的财产充公,而任何一个离去的社员必须放下自己的一切。这里没有讨价还价,没有集体合约之外的私下交易。一切都是公开透明的,一切都是无私的。基布兹的制度与明星村的分配体制何其相似乃尔。然而,正是这种绝对的集体主义治理结构,在不毛之地诞生了强大的以色列。正如以色列的缔造者本·古里安所说:没有基布兹就没有以色列。

在明星村的治理结构中,不是没有集体决策的形式,而是这种集体决策的形式被异化了;不是没有个人财富,而是个人财富与集体财富混淆在了一起,或者说有人故意将个人财富与集体的财富混淆在一起;明星村不是没有集体劳动,而是在集体劳动的过程中,引入了现代企业的治理结构,实行外圆内方,而这种现代企业治理结构又在制度上否定了集体经济组织的管理原则;明星村不是不允许个人私欲,而是没有用集体主义的道德原则引导每一个人将个人私欲和集体的发展紧密地联系在一起,或者说,少数人的私欲试图代替大多数人的私欲,集体主义的决策原则彻底失败。

如果集体主义赖以建立的道德高地轰然倒塌,或者没有以色列所面临的险恶的外部环境,明星村的治理结构早晚会发生变化。那么,未来的明星村将会呈现何种形态,承包责任制是它们的选择吗?

中国乡村的治理结构选择

如今,明星村的治理结构是典型的“三合一”结构,党的基层组织、村民的自治组织与集体企业的管理组织重合在一起。这样做从客观上降低了决策的成本,减少了管理的费用。在现有的制度框架下,村民自治组织与村民的管理组织本来就不应该分离,只是在集体经济中引入现代企业管理模式之后,由于人员素质上的要求,才不得不实行所有权与经营权的分离。这种分离与现代企业制度的分离有所不同。在集体经济组织内部,全体成员都是所有人,他们通过集体授权的方式委托管理机构从事经营性活动。但授权之后,全体村民仍然拥有社员身份,他们仍然能够通过村民委员会这样一个自治组织干预村里的一切事务。这就使得明星村的管理层在法律上并没有真正的独立权利。如今,在现代企业制度中,普遍出现了权利下移的情况,董事会中心主义和经理中心主义使得现代企业的董事长和经理拥有了绝对的权利。但在明星村,由于村民的自治机构与企业组织机构纠缠在一起,村民委员会随时可以动用自己法律上的自治权利否决企业管理人的决策。这就使得明星村的发展具有了不可预测性。从公司法等现代企业法的角度来看,明星村的决策体制是清晰的,但从村民自治的角度来看,所有建立在公司法等现代法律基础之上的治理结构,可能因一次民主自治权利的行使而发生改变。明星村内部成员的双重身份使得现代公司治理结构发生了变异,作为股东的村民可以依照公司法行使自己的股东权,但如果村民委员会认定公司的决策损害了村民的福利,村民委员会又可以动用自己的自治管理权利,对企业管理层形成非常有效的制约。在这种复杂的治理结构中,强人政治就有了产生的土壤。在明星村内部,享有崇高威望的村支书往往成为最后的拍板人。这种敢于拍板的做法其实是农村治理结构复杂的表现。在分析这个问题时,我们恐怕必须区分法律上的权利和现实生活中的实际影响力。作为中国共产党的基层组织负责人,村支部书记只能对党员发挥自己的影响力,但是,由于村支部书记往往是当地最有威望的人,他们的言行和道德感召力决定了任何讨论农村法制建设的人不能将这一政治机构的负责人排除在外。从法律上来看,村支书不享有任何法律上的权利,更没有直接支配农民财产的权利,但是,在农村,正如有些学者所说,法律的影响力往往要让位于法律之外的因素。这是任何一个研究农村问题的学者所无法回避的问题。村支书拥有这种决定权,不是因为他有法律上的授权,而是因为他有实际的影响力。这种非制度的安排,固然稳定了农村的现存关系,但也为农村的发展带来了潜在的危机。天津大邱庄的禹作敏事件就充分地说明了这一点。在我看来,村支书的个人影响力带来了正反两方面的作用,从正面来说,村支书的果断决策使得农村现有的各项制度所形成的法律关系的乱麻被一刀切断,但从反面看,村支书的一言堂又使得中国农村现有的法律制度安排通通归于无效。解决村支书的专权问题,还需要进一步的政治改革。中共中央已经提出,在农村要让那些真正为农民办实事的人担当基层组织的领导。这是解决某些地区村支书权力失控的最好办法。当然,我们从法律的层面来讨论农村治理结构问题,应当着重分析现有法律制度下的各种组织安排。

目前,我国村民委员会的决策权利过大,它在许多方面已经剥夺了村民的基本权利。今后在修改村民委员会组织法的过程中,应该考虑适当缩小村民委员会的权利,让其成为一个村民实现政治和社会主张的真正的自治组织。在涉及到村民经济权利的问题上,应该由公司法等民商法以及经济法来调整。只有当村民委员会没有处分村民基本财产权利的时候,村民的自治权才能落到实处。

或许在当初的制度设计者看来,村民委员会既然是村民的自治组织,只有不断地扩大村民委员会的职权,才能实现村民的高度自治。这是一种非常错误的思维方式。村民委员会的权利不等于村民的权利,村民委员会权利的膨胀恰恰会侵害村民的权利。村民委员会组织机构的扩张,会增加管理成本,降低决策效率,给村民带来更多的负担。因此,村民委员会应当缩小规模,减少开支,还权于民。只有这样,村民才能在自愿的基础上选择合理的农村治理结构,才能依照现代公司法或其他企业法经营自己的财产。我国的土地承包法和土地管理法应该修改,应该把村民委员会手中的一部分权利收回,由国家直接交还给村民。

当然,村民自治与基布兹是两种不同理念下的农村治理结构,如果在实行村民自治的基础上引入基布兹的管理模式,同时又采用现代企业的组织结构,那么,制度和模式的兼容性就会成为问题。现在明星村出现的问题表现在,政治上的绝对集体主义、组织上的村民自治和管理上的企业制度混合在一起,没有章法,只有强人,没有绝对的制度标准,只有似是而非的村民规约。在这样的模式下,想不出现问题都很难。

那么,何种治理模式才是农村治理的最佳结构呢?现代经济学的常识告诉我们,人的差异决定了治理结构的多样性。家庭承包制是可供选择的模式之一,而基布兹也是一种可供选择的组织方式。但是在我国,农村治理结构模式被绝对化了,也被简单化了。有的人看到了承包制对个人财产的尊重,而没有看到基布兹分配模式对村民的基本保障;有的人看到了明星村的财富,而没有看到其内部管理上的种种迷雾;有的人看到了承包制的法律规定,而没有注意到承包合同的空洞;有的人囿于传统思维,看到了承包制一种模式,而没有看到个体差异下的多种选择可能;有的人看到了农村自治的必要性,却没有看到自治组织权利的膨胀所带来的弊病。所有这些,都成为制约农村深化改革的基本因素。

中国农村问题,从根本上说是契约关系问题。村民从政府手中获得土地,然后在占有土地这一最基本的生产资料的基础上创造财富。现在的问题是,承包制的一刀切模式,限制了土地的使用效益,抑制了农村新型契约关系的创立。

在笔者看来,选择何种农村治理结构模式,取决于以下几个因素:一是村民普遍的道德水准,在村民尚不愿意摆脱个人财富的羁绊,自愿加入集体组织的时候,盲目提升农村集体化的水平必然会出现问题;二是农民经营能力的大小,在一个农民经营能力差异很大的村庄,由部分强人出头组织企业,建立农村雇佣关系也属于正常;三是农民的主观偏好,如果少数农民不愿意受到集体组织的约束,而愿意单独经营,国家的法律应该允许。在中国农村,既要允许承包制发展,也应该允许类似明星村式的集体经济存在,还要允许一部分村民成为现代企业的雇员,甚至还可以在合同的规范下,由村民与现代企业建立零部件的加工承包关系。

农村治理结构的多样化要求政府必须重新考虑过去的农村政策,允许农民自由流动,彻底废除农业户口和非农业户口的二元户籍管理制度,改进农村村民委员会自治制度,明确现有的土地承包权利与义务,给村民选择不同的治理结构提供足够的法律空间。

明星村的模式既不代表中国农村的未来,其本身也并非一无是处。明星村的尝试在一个阶段看来类似于乌托邦,但它们的实践毕竟给了我们很多启示。我们不能因为其创造了巨大的财富,一味地赞扬,也不能因明星村发展中面临一系列问题而彻底否定。明星村的最大价值在于,为我们提供了有别于承包制的其他农村发展思路,同时也集中暴露了农村自治、企业管理与集体主义之间的深刻矛盾。如果无视这些矛盾,明星村无法发展,中国农村改革也将无法深入下去。

我们分析明星村的神话,旨在发现农村治理结构的多样性,并试图找到多样性发展所面临的制度困境。我们遗憾地看到,中国当前农村的制度设计虽然都是为了保护农民的利益,但在客观上确实存在着限制农民权利的问题。为什么不能让村民直接行使更多的权利?为什么不能让村民选择承包合同之外的其他合约安排?

回到我们开头的问题,明星村的存亡取决于明星村村民的选择,村民的幸福依靠民主决策体制的改进,华西村的分配制度来自于全体村民的集体契约,而华西村人基本权利的保障有赖于国家法律制度的完善。

中国的明星村是如何产生的

历史有两部分组成:正确的部分和错误的部分。优秀的民族总是不断地发现错误的部分并且通过科学的机制及时修正错误的部分。而不思进取的民族,其历史总是浑沌一片。面对今天如火如荼的中国改革,我们必须及时找出其中错误的部分,并加以改进。只有这样,中国的改革才能持续下去。

那么,在中国的农村体制改革中出现的明星村,到底是历史的错误还是历史的进步呢?回答这个问题之前,我们必须了解一下中国明星村的现状。

所谓明星村,是指那些采用集体主义的组织方式,由集体组织机构带领村民共同致富的农村社区。如今,人们普遍把江苏的华西村、河南的南街村、天津的大邱庄看作是明星村。这些明星村村民的收入普遍高于全国农村的平均收入水平,甚至高于全国的平均收入水平。现在,人们感到困惑的是,是集体主义的治理结构造就了明星村的富裕,还是共同富裕维系了明星村的集体主义治理模式?当初的明星村是如何选择这样一条与众不同的发展道路的?

要想回答这些问题,必须对中国20世纪农村的制度变迁进行简要的回顾。20世纪的中国经历了两次大的革命:一次是政权革命;一次是土地改革。中华人民共和国成立后,在农村先后推广了初级社、高级社和人民公社制度。在1982年颁布的宪法中,仍然保留了人民公社制度。只是在后来的宪法修正案中,取消了人民公社制度。这也就是说,在中国长达近半个世纪的农村治理结构结中,一直采用人民公社制度,并在人民公社制度下实行生产大队和生产队的管理体制。在上个世纪的80年代,中国农村发生了天翻地覆的变化,人民公社作为社会主义劳动群众的集体所有制形态不复存在,代之而起的是农村承包联产责任制。在这个过程中,明星村的历史似乎被凝固了,因为明星村还固守着社会主义的小社区。但是,这种历史的停滞似乎只是表面现象,因为在明星村的内部早已实行了商品经济。正如有些学者所言,明星村的自然禀赋并不很好,它们增加财富的重要方式是村办的各种企业。如果没有这些村办企业吸纳大量的农村剩余劳动力,不断地创造利润,明星村的集体福利是没有办法继续维持下去的。由此我们不难看出,是明星村的企业维系着集体主义的治理结构,而不是集体主义的治理结构,造就了共同富裕。但是,这样的分析仍然充满了悖论。试想,如果没有保留集体主义的经济模式,明星村的集体企业原始积累从何而来呢?在南方一些地区,村办企业采用集资入股的方式建立起来,但是,这些现代化的村镇企业仍然由村民依照村民自治的原则进行管理。所以,在分析明星村由来的时候,我们不能陷入形而上学的误区。

对于农民来说,选择集体主义的治理模式其实是一种惯性思维。由于对外沟通的渠道不畅通,而现有的集体组织机构的负责人又大体能够被接受,不实行承包制也是民主的表决结果。如果仔细地拷问每一个农民为什么会选择集体组织模式,而不是像其他地区那样实行大包干,他们多半会给出一个消极的答案。这不是农民愚昧,而是因为承包制前途未卜,农民不可能有其他更好的选择。事实上,随着中国改革开放的不断深化,中国的农民有了许多别的选择,土地承包之后的家庭手工作坊,以及土地经营中的转包和租赁都是农民的发明创造。当农民的经营自主性被调动起来以后,他们会想出许多政府和城市里的专家所无法想象的经营方式和新的组织结构。股份合作制就是农民在生产经营过程中自发创造的组织形态。不论是政府官员还是学者,在谈论农村未来发展模式的时候,应当保持谨慎和谦虚的态度,因为没有人比农民自己更加了解他们的诉求。在一些经济学家看来,农民的自发创造带有盲目性,因而需要理论的指导。然而,处在社会大变革的时代,更多的时候是农民引导学者而不是学者来指导农民。这是一种历史的错位,我们无法回避。当学者们追根溯源追问明星村存在的合理性的时候,明星村的内部也许已经发生了悄悄的变化。重视并尊重明星村的这种变化,其实是尊重农民的自主经营权。

历史曾经给了农民新的选择,而农民拒绝了这种选择。在未来的日子,承认农民的选择权,并且真诚地帮助农民选择发展道路比为他们设计发展道路更有实质意义。作为现代政府,应该做的是,在承认农民自主选择权的前提下,为他们营造一个良好的外部环境,让他们充分地发挥自己的创造能力,不断地发明类似承包制这样的农村治理结构。国家的立法机关应该遵从民意,为农民的自主创新提供更大的法律空间。

明星村的治理结构即将走入历史吗?这是一个无法证明的问题。因为明星村的治理结构都不是固定不变的。随着外部世界的变化,明星村一直也在发生着变化,在这样的背景下,人们无法预测未来的明星村将会呈现何种形态。由于明星村的治理结构具有动态性,因此,对一些人来说,明天的明星村可能是过去明星村的消亡,但对另一些人来说,明天的明星村也可能是过去明星村的发展。但有一点勿庸置疑,如果明星村的村办企业效益下滑,那么,明星村的集体福利将不复存在。这种企业和村民个人福利之间的连动关系,可能会增加明星村内部治理结构的凝聚力,但也可能导致明星村的治理结构在一夜之间轰然倒塌。历史的诡秘之处就在于此。

应当建立怎样的农村治理结构

最近,在农村问题的研究中,我与一位学者发生了一点小小的分歧。这位学者通过大量的田野调查,认定在中国农村,100%的农民认为,最有权力的是村支书而不是村委会主任。在我看来,这是一个非常有价值的结论。因为它证明了中国政府长期推行的农村村民自治运动,在村委会和农村政党基层组织之间的摩擦中,已经彻底失败。村支书的权利大于村委会主任的权利,从民主自治的角度来看并不是一个好现象。它至少说明,村民法律上的自治权利并没有真正落到实处。在农村起到支配作用的仍然是党的组织而不是农民的自治组织。

但是,我也有一点困惑。从形而上学的角度来分析,政党的基层组织那儿来的权利?按照中国共产党的章程,中国共产党的基层党组织并没有支配农民财产和集体财产的权利。村支书做主出卖农村的土地,没有任何法律依据,是一种侵权行为。村支书侵犯了农民的土地使用权和集体的土地所有权。因此,村支书行使的并不是法律上的权利,相反地,这是村支书利用自己在党的基层组织中的地位和自己的个人威望损害集体和公民的权利。所以,在完善农村治理结构时,必须首先解决村支书滥用权力的问题。

如今在农村,除了村民委员会自治机构之外,还有党的支部委员会,在个别发达的农村社区,还有公司的股东会、董事会以及各种各样的持股会等等。这些组织机构交织在一起,形成了独具特色的中国农村治理结构。除了这些显性的组织机构之外,许多农村地区还有一些隐性的组织系统。例如,以血缘关系为纽带的宗族势力,以及个别地区的神秘宗教组织和地下经济机构都是农村治理结构的组成部分。如果说村支部书记参与分配农民的财产不具有合法性的话,那么,这些隐性的组织所从事的活动更不具有合法性。但是,恰恰是这些隐性组织在一些地区发挥着强大的影响力。

因此,我们在讨论农村治理结构的时候,必须把组织机构的法定权利和一些组织负责人的实际影响力区别开来。只有这样,学术讨论才有意义。中共中央实际上已经意识到这个问题的严重性,在新近出台的一系列文件中,一再强调要选择那些真正为农民办实事并且深受农民欢迎的中共党员作为基层组织的负责人。这实际上是解决农村权力倾斜的一个最好的办法。如果村支部书记能够同时担任村委会主任,有关村支书和村委会主任之间权力大小的争执问题就变得毫无意义了。

研究农村问题,需要关注法律的规定,同时也要关注农村的实际情况,两者不可偏废。如果只看到法律规定,而没有看到农村的实际情况,那么,就可能得出村委会主任权利要大于村支部书记的错误结论。反过来,如果只看到实际情况,而没有看到法律的规定,那么,有可能会认为村委会主任权利太少,而村支部书记的权利又太多。其实,村支部书记并没有支配村民财产的权利,因而也不存在村支部书记权利大于村委会主任权利的问题。

在现实生活中,农民的利益之所以受到损害,除了村支部书记违法专权之外,村委会主任的权利过大也是一个重要原因。依照村民委员会组织法,村民委员会主任领导的村民委员会享有广泛的权利,它不但可以支配村民的集体财产,而且还拥有代表国家的行政机关向农民催粮催款的权利。这种上可通天、下可发包土地的权利,使得一些村委会主任成为了农村的大富翁。据笔者调查,一些村委会主任拥有巨额财富,他们可以花高价将子女送到国内一流的大学学习,甚至将孩子送到国外留学。个别村委会主任还热衷于买官、买名,他们一掷千金,为的是能够上报纸、上电视。这种新兴的农村土皇帝不能不令人高度警惕。因此,笔者主张对村民委员会制度进行彻底改革,从法律上减少村委会的权利,让农民更多地直接行使自己的权利。

作为基层的民主实践,中国的村民委员会制度已经发挥了重大的作用。但是,用现在的眼光来看,村民委员会组织机构存在重大缺陷,其突出表现就在于,赋予了村民委员会非常大的权利,但是,却没有建立一套可行的制衡机制。虽然村民可以行使自己的罢免权,然而由于罢免工作需要一定的组织活动,而农村的分散居住为组织者带来了很大的成本,所以,除非村委会主任罪恶昭著,人神共愤,否则罢免工作困难重重。在少数地区,由于村委会主任勾结腐败的乡政府领导,欺上瞒下,致使一些负有指导村民自治义务的政府机关也不支持村民的罢免活动。在法律规定的制衡机制不完备的情况下,不如将一部分权利归还给村民。那样的话,村民委员会选举中的贿选事件才会逐步减少。

宋诗云:横看成岭侧成峰。在农村治理结构的问题上也是如此。如果我们在田野调查中只看到村支书的实际支配能力,而没有看到法律上的规定,就有可能得出削减村支书的权利,而增加村委会主任权利的结论。事实上,村支部书记根本没有法律上的权利,而村委会主任的权利又太多。当务之急,不是扩大村委会主任的权利,而是尽量缩小村委会主任的权利。只有这样,才能从根本上保障村民的合法利益。

二零零四年一月二十八日

(乔新生 中南财经政法大学教授)
(http://www.dajiyuan.com)

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