【大紀元1月6日訊】 （二）
【湘南調查】農村黑惡勢力和基層政權退化
於建嶸
《農民有組織抗爭及其政治風險》發表後，我本無意在近期就相關問題再發表意見。但由於新聞媒體、學術界和執政者的關注，文中所陳述的事實和某些觀點被賦予了超越學術探討的社會意義，成為了「公眾問題」。在這種情況下，對有關問題提供更多的證據並作出更加明確的解釋就成為了任何有責任的研究者必須做的事情。這其中，首先要回答的就是，農村黑惡勢力侵入基層政權等重要問題。
一、農村治理性危機的主要標誌
我之所以認為中國農村出現了嚴重的治理性危機，主要依據有三個方面：其一，近十年來，全國鄉鎮政府普遍出現了財政危機，目前全國65%的鄉鎮共負債達3200多億元，其中以中西部欠發達地區最為嚴重，這些鄉鎮還債能力低下，致使負債仍在不斷增長，瀕臨破產的經濟狀況已嚴重地制約了鄉鎮政權的施政能力。其二，廣大農村特別是中部地區發生了一系列農民針對基層政權的集體抗爭活動，這些事件不僅快速增長，組織化程度也迅速提高，規模越來越大，對抗性日益增強，暴力化趨勢普遍蔓延。其三，部分農村基層政權和基層組織出現了黑惡化，鄉村幹部為完成各種「任務」 假借地痞流氓之手恫嚇和強迫農民成為了一種習以為常的「工作方法」，惡霸和地頭蛇控制農村基層組織的情況已十分嚴重，黑惡勢力進入縣鄉政權直接掌握國家權力也屢見不鮮。
應該說，這三個方面是相互聯繫的，在很大程度上互為因果，都集中地表明了國家基層政權合法性正在逐漸喪失和社會控制能力的降低。但是，它們所表明問題的性質又有一定的區別。其中，鄉鎮財政危機表明的是農村經濟發展狀況、國家財政體制和稅收政策、鄉鎮政權汲取資源的能力及財政開支等方面存在的問題，它是一個經濟問題，但更主要的是一個政治問題；農民有組織抗爭作為轉型期社會衝突的表現形式，表明的是農村政治秩序的穩定狀況。它可以破壞社會的穩定性，也可以作為一定時期內各種利益關係的外部化，具有結構的可控性，特別是對「能夠容納衝突的開放社會」而言，「能夠從衝突中得到封閉、專制的社會所難以得到的益處」；而基層政權的黑惡化則表明國家機體發生了病變，這種病變不僅僅是國家政權出現了功能性異化，而更嚴重的是一種結構性退化。甚至可以說，如果黑惡勢力侵入基層政權，是制度性的原因在起主導作用的話，就標誌著國家政權出現了嚴重的政治危機。對此，美國歷史學家杜贊奇曾經有過探討。他在研究民國時期鄉村政治狀況時就發現，隨著地方鄉紳從傳統的鄉村自治中退出，農村政治領域出現了真空，地方惡勢力就進入到了鄉村政治之中。這些地頭蛇、惡霸、行霸、地痞、無賴等為非作歹之徒與地方政府的官員結成同盟，一方面，他們幫助地方政府盤剝農民，為國家搜刮資源，似乎是強化了國家能力。但是另一方面，他們也利用與政府的聯姻以為國家徵收稅費為名中飽私囊、橫行鄉里、欺壓良善，造成國家政治經濟資源的流失。他們對地方政府官員有極大的腐蝕作用，許多地方政府官員逐漸放棄了原有的政治角色，蛻變成身著官服的惡勢力，不是管理服務農民，而是漁肉農民。杜贊奇把這種國家能力貌似增強實則衰退的矛盾現象稱為「內卷化」即國家退化。政權的「內卷化」雖然在短期內給中央政府提供了較多的稅款，表面上增強了國家汲取資源的能力，但事實上是從結構上架空了中央政府，使中央政府失去了對地方政府的有效控制，連帶喪失對於農村稅源的有效控制，並最終喪失對農村社會的控制能力。其結果就是在農村社會中造成了極大的民怨，客觀上為中國共產黨領導的暴力奪取政權預備了土壤。
共產黨在奪取政權後，沿襲戰爭時期的經驗和做法，重構了農村治理體制：其一，扶植原來農村社會處於弱勢的貧苦大眾，並著力改造那些雖屬社會無賴但卻並沒有罪惡的人物，讓他們以舊政權受害者的身份進入新體制，而成為了農村社會的主流；其二，徹底摧毀原來由強勢人物和宗族勢力相結合的農村社會控制體系，防範游離國家體制之外的力量存在，將整個社會秩序納入到國家的強控制之下，在農村建立了系統的基層政權。雖然，它的實際效能和歷史性後果一直是學者們爭論的問題，但有一點則是大多數研究者都肯定的，這就是那些直接挑戰國家法定秩序的社會黑惡勢力失去了公開和大範圍生存的空間。就是在「文化大革命」這樣的民族大災難時期，地痞和惡棍這些沉渣泛起，但其存在和發揮作用的方式與當時國家政治狀況相一致，他們以各種身份進入國家政權體制並被執政者所認可甚至利用。
然而，改革開放以來，農村經濟有了一定的發展，農村政治也因推行了村民自治這一「草根民主」被許多主流媒體和學者認為出現了「民主盛世」之時，一些農村地區的政治治理卻發生了令人驚悚的退化現象。在增強國家能力的旗號下，各級政府對於農民經濟資源的索取能力確實是增強了。但是，在資源提取增加的同時，中央政府喪失了有效的政治管制能力。理應是中央政府代理人的鄉鎮政府官員，反斥中央減輕農民負擔的文件為「黑文件」，甚至輕蔑地斥之為「狗屁」。為了搾取農民的血汗以自養自肥，鄉鎮官員置國家長治久安於不顧，豢養縱容社會上的黑惡勢力，並給他們披上「執法隊」、「工作組」的合法外衣。這些黑惡勢力漠視法紀、耍蠻使橫、為非作歹、欺壓百姓。他們或欺行霸市，強買強賣；或敲詐勒索，不勞而獲；或尋釁滋事，打架鬥毆；或喪盡天良，殘害無辜，甚至要挾政府，對抗法律，已到了為所欲為的地步。更為嚴重的是，他們有的還通過各種方式和手段侵入到了農村基層政權，成為了農村治理體制中的組成部分，他們憑借基層政權和打手們的力量，成為了可以公開挑戰國家法律權威的一方霸主，其結果是「民怨沸騰」而導致國本動搖。近年來，各地公開揭露的許多案例，真可謂觸目驚心。
山東省微山縣留莊鄉李修文，被稱為「東霸天」。他不僅是村黨支部書記還被聘為鄉經委副主任。他利用這些合法的外衣和職權，聚集一批地痞流氓，並將鄉建築公司變成了他數十名打手的大本營，進而霸佔集體湖地1000餘畝，魚塘數十個，大型造船廠、磚廠、碼頭各一座，被他欺騙、賴賬的企業、商家、店舖不計其數。他公開聲稱，留莊的天、地、水都是他的。在這裡他真是無惡不作。
湖南省湘潭市雨湖區先鋒鄉趙修果，被稱為「南霸天」。他通過不正當的手段當選為村主任後，營私結黨，排斥異己，先後五任村支部書記被迫辭職，致使該村基層黨組織長期處於癱瘓狀態。趙為保住自己的「寶座」，在換屆選舉中私拉私買選票，暗中操縱選舉。他還通過欺上瞞下、虛報浮誇等手段，混得了區、鄉兩級人大代表的「光環」，成為了有多種合法外衣而作惡多端的一方霸主。
河南省許昌市魏都區七里店鄉的吳國彥，被稱為「西霸天」。此人1985年因為打架故意傷害他人被勞教3年，1989年吳國彥勞教出來後，和黑幫頭子關係密切。他1993年當上吳莊村第五村民組組長，1995年當上村治保主任，1996年入黨，1997年底當上村支部書記，並成為了七里店鄉和魏都區兩級人大代表。他在吳莊得勢後，巧取豪奪，因怕問題敗露，竟然勾結黑惡分子，雇凶傷人。
撫順市東部紅透山區的劉景山，被稱為「北霸天」。這個區盛產銅，黨政部門設置以礦山為主而建立，全區由紅透山銅礦和一鎮三村組成。劉景山是銅礦提升區黨支部書記兼區長。為了掌握更大的權力，獲取更多的不義之財，他利用手中的權力網羅了20多名地痞流氓、「兩勞」釋放人員和慣盜、亡命徒，成立了一個「十三太保」黑幫，由他做幫主，為其篡權、貪污、統治礦山「保駕護航」，並直接插手礦山和政府的政務，諸如交通事故、打架傷人、經濟糾紛之類事端，都得由這個流氓集團裁決處理，甚至工商、稅務部門也以30％的提成委託這個流氓集團收取稅費。
河南省虞縣利民鎮的何長利，被稱為「中霸天」。在1993年5月鎮人大換屆選舉時，由何長利的十幾個拜把子成員上下活動，將素有劣跡的何推舉為利民鎮的副鎮長。之後，何長利又利用手中的權力，將其親信安插在鎮司法所任所長，鎮上七個基層支部中有五個支部書記、十個鎮企業中有七個負責人是「他們的人」，成為了典型的黑惡勢力的「土圍子」。
這些「霸天們」的存在，充分說明了農村黑惡勢力侵入到基層政權已經是一個不可否認的事實。由於這一問題具有十分的社會危害性，已引起了當政者的重視。近年來在打黑除惡的專項鬥爭中，當政者運用專政機器對黑惡勢力進行了集中打擊和整治，取得了一定的效果。然而，迄今為止，執政者和學術界都沒有從政權退化和政權建設這一高度來認識和研究這一問題，因此，許多整治措施只能是治標之策。
為了研究現階段黑惡勢力侵入農村基層政權的狀況和特點、方式和手段、原因和危害，我對湘南地區農村黑惡勢力狀況進行過考察，並重點調查了湘南某市40個被司法機關確定為黑惡勢力控制的村的有關情況。通過這些考察和研究，我得出的基本結論是，目前黑惡勢力侵入農村基層政權的情況已十分嚴重且具有體制性原因，如果不進行農村政治體制改革而順其發展下去，將會產生災難性的政治後果。
二、農村黑惡勢力侵入基層政權的方式和原因
如果從黑惡勢力侵入國家政權的路徑來分析，可以概括為兩種基本模式，即官員的黑惡化和黑惡勢力的官員化。官員的黑惡化是指黨政官員向黑惡勢力蛻變，這種蛻變不僅表現為他們作為黑惡勢力的背景而存在，而且還表現為他們的施政行為在方式和性質上已具有黑惡勢力的基本特徵。而黑惡勢力的官員化則主要是指一些黑惡勢力的代表人物通過各種手段和途徑進入體制內獲取合法外衣，並運用手中掌握的國家權力從事罪惡勾當。就目前我國農村而言，西部地區主要是官員的黑惡化，東部地區更多的是黑惡勢力的官員化，中部地區兩種情況同樣突出。根據我在湘南的調查，目前黑惡勢力侵入農村基層政權在方式和手段上主要有如下四種情況。
第一，鄉鎮領導的「引狼入室」。 鄉鎮領導容忍甚至縱使黑惡勢力利用「合法的政權」，是目前黑惡勢力侵入農村政治領域最顯著的特徵之一。如果從鄉鎮領導的主觀願望來說，主要有「以黑治黑」、「以黑治良」，「同流合污」等三種情況。所謂「以黑治黑」是指鄉鎮領導企圖用黑惡勢力來整治已經混亂的社會治安。在一些地方，特別是縣市交界地，有些鄉鎮黨政面對已經存在的黑惡勢力，不是主動地依法進行整治，而企圖採取扶持其中的一些黑惡勢力來對付另一些黑惡勢力。比如某鎮屬於縣與縣的結合部，歷來社會治安比較亂，這個鎮領導就啟用了三個在當地有黑惡勢力背景的人分別擔任該地三個村的黨支部書記或村主任。這些人掌握了村級組織後，更加有恃無恐，購置槍支，組織當地的黑惡勢力與外縣的黑惡勢力進行多次械鬥，並發生了多起致人死傷的刑事案件。其中某村的楊某本是當地黑惡勢力的「大哥大」，是多起社會治安案件的製造者。可當地黨政不僅不對他進行打擊，而希望運用其在當地黑惡勢力的影響來「維護社會治安」。於是，任命他為村黨支部書記兼村主任。可他掌握村基層組織後，就利用村黨支部和村委會的名義，強迫村民出錢，非法購置槍支，製造了土炮等進攻性武器，將村基層組織變成了楊某及黑惡勢力的黑據點。所謂「以黑治良」，主要是指某些鄉鎮黨政在利益的驅動下，企圖借助社會黑惡勢力從農民手中收取各種稅費和罰款，於是採用「惡人治村」策略，將那些素有劣跡的村霸扶持到村級組織中，並作為這些黑惡勢力的「保護傘」。比如某鎮領導為了徵收農民欠交的稅費，就啟用了當地「狠人」尹某做村支書，此人素有劣跡，是當地有名的惡霸，對村民動不動就是打罵，先後毆打幹部和群眾數十人，村民畏之如虎狼，敢怒不敢言。村民們選出來的村主任也必須對他言聽計從。由於他能採取非法手段強迫農民交納各種不合理的稅費，鎮裡就多次封他為優秀黨支部書記，而對村民的各種控訴不僅置之不理，而且還將這些告狀村民視為刁民予以打擊。他在擔任村支書的短短幾年裡，就利用手中職權貪污、挪用、侵佔公款數萬元，甚至還用村裡的名義貸款為自己賭博、嫖宿。所謂「同流合污」則是指那些腐敗的鄉鎮幹部的玩忽職守、收受賄賂、不負責任、與黑惡勢力互相利用，狼狽為奸。某鎮黨委書記是一個酒色貪婪之徒，為了打擊和報復那些向上級和新聞媒體控告其違法犯罪行為的群眾和幹部，就與當地的黑惡勢力勾接在一起，利用地痞和無賴組織所謂的「聯防隊」充當其打手專事鎮壓不服的幹部和群眾，並論功行賞地將多名打手安排到鄉鎮有關部門，其中有兩名打手擔任了各自村的村支部書記和村委會主任。
特別值得注意的是，鄉鎮領導「引狼入室」的一個重要方式就是直接任命那些被他們認可的黑惡勢力代表人物為農村黨支部書記，成為村級組織「三主幹」的一把手。在我調查的這40個因黑惡勢力侵入而失控的村中，就有14位村黨支部書記因此而被依法查處。其中有一位姓李的村民，曾經因盜竊案被刑事拘留過，但他並不思改過，「老子大牢都進了，還怕什麼？」成為了他的口頭禪。加上他做事心狠手辣，身邊也就有了一些混混，在當地成了誰見誰怕的角色，是典型的黑惡勢力。可一些鄉鎮領導在「利用一切可利用的力量」的口號下，「以改革的精神」啟用他來管制村務，在此人還不是黨員的情況下，先直接任命他為該村「黨政聯席會議」的負責人，並不按照黨章規定強行發展該人入黨並很快任命他為村黨支部書記。此人掌握村權力後，通過各種野蠻手段壓搾農民，因能完成鄉鎮的各種稅費任務而成為了各種「先進」的同時，實際上將執政黨的基層組織變成了黑惡勢力的大本營。據瞭解，農村黨組織之所以成為了黑惡勢力侵入基層政權的通道，與現行的農村制度安排是相聯繫的。因為，現在農村普遍實行村民自治，村委會主任需要選舉，雖然這些選舉較容易被控制，但終究要履行一些法定程序，而根據黨章規定，村支部書記是可以由上級黨組織通過任命的方式產生的，這樣就為鄉鎮控制村級組織提供了制度上的空間；同時，在「村三主幹」中，村支部書記是「老大」，掌握著村級組織的主要權力，村中的重要事務都得聽村支部書記的。因此，任命「老大」就更有利用於直接控制村級組織。
出現鄉鎮領導「引狼入室」的現象，雖然與個別領導人的素質相關，但更主要的原因則是體制性的。這主要有如下幾個方面：1、掠奪性財政體制所形成的官民之間直接的利益衝突。我曾經用「掠奪性政府」來表述目前農村基層政權出現的只求索取而不為民謀福的功能性異化。事實上，基層政這種異化有著很深刻的制度根源，這其中最主要的就是長期以來國家在「工業化」和「現代化」旗號下對農村採取的掠奪性政策。這種掠奪性政策突出表現在國家的財政制度安排上。近十多年來所進行的財稅體制改革，使地方政府特別是縣鄉兩級政權，成為了具有獨立利益的政治經濟主體。可在財力安排上，國家和省市不僅壟斷了主要的稅源，而且還採用「國稅不足地稅補，地稅不足財政補」等手段，以確保中央和省市財政。其後果就是造成了縣鄉地方財政普遍困難，特別在中部地區一些依靠農業稅費維持運轉的鄉鎮財政更是瀕臨破產。這些地方政府不僅無能力興政，就連鄉鎮幹部的工資也沒有辦法發放。於是，上級政府就以「給政策」的名義把官僚體制多年惡性膨脹的後果強栽在農民的頭上，讓冗員庸吏把他們手中的權力變成掠奪農民以自存自肥的手段。這種公然背棄現代科層制政府的基本架構、類似封建王朝時期的畜民作法，把本應當由政府財政完全支持並從而由政府完全控制的地方政府公務員變成了必須搜刮民脂民膏才能生存（姑不論自肥）的「稅吏」。據湖南省有關部門1999年調查，當時全省2000多個鄉鎮，平均每個鄉鎮財政供養人員達448人，負債面85.4%，全省鄉鎮共負債85.4億元，每個鄉鎮平均負債363萬元，最多的達5111萬元。這些年撤鄉並鎮，鄉鎮在數量上有所減少，可人員和債務卻並沒有減少，有的反而有所增加。如此的財政狀況，尋租以得自養並自肥就成為了許多鄉鎮幹部的必然選擇。2、壓力體制下的幹部制度造成的監督失效。壓力體制的幹部制度並不具有真正積極意義的激勵機制。這一點在鄉鎮幹部問題上表現得更為突出。他們作為國家最基層行政組織的成員，許多工作諸如計劃生育、社會治安、稅費徵收等等都是上級政府規定的可以實行「一票否決」的硬任務，可他們並沒有在這種「政治承包」獲得相應的政治激勵，由於其人數眾多，素質相對較低，其向上陞遷的路徑和機會也就十分有限。在缺乏合理激勵機制的情況下，鄉鎮幹部的行為具有明顯的短期性和獲利性。鄉鎮幹部利用公共資源來謀取私人利益行為也較為普遍。特別是鄉鎮幹部在村級組織和村民面前直接代表著國家，其行為具有極大的權威性。由於政府作為權力資源的壟斷機構這一特殊地位，使得官員們可以動用政治權力資源對經濟活動進行行政干預和強制。而政治權力的膨脹在利益驅動之下，又演化為官員們超越政府的職責範圍，進一步製造壟斷或行政管制。因此，有許多情況下，鄉鎮幹部就只執行約民的政策，即最終落實到農民頭上的中央政策，例如稅費和計劃生育；但是對於約官的中央政策，即最終落實到官員自身的政策，例如限制農民負擔、反對腐敗、推進基層民主，鄉鎮黨政則既有動力也有能力對中央政府陽奉陰違。目前很多地方政府，既不是中央的地方政府，也不是人民的地方政府，而只是地方官員的政府。也就是說，目前的制度安排賦予了農村基層政權具有一定的自利目標，而為了實現這種自利目標對公共目標的替代，只得將國家權力私有化，農村基層政權由公共權力機關變成了代理人控制的掠奪性政府。3、社會不公和腐敗現象使傳統的政治動員手段失靈。長期以來，政治動員是共產黨和政府管制農村社會最重要的手段。但隨著基層政府與農民利益的對抗，特別是社會不公和腐敗現象日益嚴重，這種動員的效力也因農民的抵制正在逐漸消失。而在目前中國這樣自上而下的壓力體制下，農村基層政權為了完成上級分派的各項任務並解決其本身的生存困境，就不得不採用強化政權機器等手段來填補社會動員資源的缺失。這樣，一方面政權機器的擴張而惡性膨脹，另一方面又使政權趨於暴力化。擴張了的政權機器為了獲得維護其運轉的資源就會展開新的掠奪，而為了實現這樣的掠奪，又需要借助暴力。從國家層面來說，為了節制基層政權對農民的掠奪行為，制定了許多相關的規定。而為了規避國家的這些規定，一些鄉鎮領導就企圖利用黑惡勢力來進一步強化其強勢地位。
第二，強權控制的「民主選舉」。 黑惡勢力通過村委會的「民主選舉」控制農村基層政權，是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的另一個特徵。在我調查的這40個黑惡勢力控制的村中，有近20名村主任因涉黑而被法查處。這些村主任大部分是在實行村委會選舉中，通過「民主選舉」而竊取權力的。從形式上來說，他們控制村級組織有著一定的「合法性」，即是按照《村民委員會組織法》通過「合法選舉」而進入村委會的。
社會上的黑惡勢力之所以能通過「民主選舉」的方式而「合法」地竊取村級基層政權，原因是多方面的，其中主要有：1、這些地方的選舉並不是真正「民主」的，而是由鄉鎮領導「主導」或黑惡勢力控制的假民主，選舉的結果不能體現多數人的意志。如某村康某本是村中一地痞，利用村委會選舉之際，通過給鎮幹部送禮和動用黑惡勢力來控制村委會選舉，竊取了村主任一職。他掌握村委會權力後，就為非作歹，將村委會的財力和人力用於其黑幫的發展上，致使村基層組織失控。他為了從當地鉛鋅礦獲利，遂糾集地痞地霸打砸礦上車輛的專用變壓器，致使礦山停工，造成很大的經濟損失，最終被依法判處有期徒刑一年半。2、選舉雖然實現了「形式」上的民主，但由於家族勢力等因素的影響，這種「民主」體現的「多數人」的意志，並不能形成正常的社區性力量。農村家族勢力對鄉村選舉的影響是客觀存在的，在一般的情況下，其影響會受到國家法律和社區公共利益等方面的制約。然而，一旦家族勢力與黑惡勢力結合在一起，這種「形式」上的「民主」就會成為黑惡勢力控制農村基層政權的「合法」武器。某村李氏宗族利用宗族勢力控制了村委會的選舉，並「成功」地將本族的利益代表者李某「民主」地選為了村委會主任。李某在控制村委會後，利用合法的身份，以社會聯防為名非法購買了火藥槍20多支，以加強本族的「打擊力」， 對不聽話的外族村民動輒以暴力相加，對峙械鬥，將基層政權變成了與家族勢力結合在一起的犯罪組織。某村陽某的情況更為典型。這個村村民以陽姓為主，在進行村委會選舉時，陽姓家族公開提出要以家族利益為重，首先由其家族人員開會推薦了陽某為村委會主任候選人，並要求全族人員必須投其的票，否則要以族規處置。而陽某當選後，為了擺脫黨支部的控制，就利用其家族力量村委會之外成立了以其為首的非法組織「村理事會」，直接組織社會黑惡勢力進行各種違法犯罪活動。
通過「民主」的方式來使社區內的黑惡勢力「合法化」或「政權化」，這是目前農村基層政權建設必需注意的問題。因為，在農村社區內，家族勢力的客觀存在，會使「大多數人」的意志並不一定體現社區正確的發展方向。許多大的家族，就是利用這種「多數人」的意志來「合法」地侵犯少數人的合法權益。因此，在目前農村民主政治的建設中，不僅要堅持少數服從多數的政治原則，而且還要建立保護少數人的合法權益的機制。這一點，對於生活在一定社區的村民來說，特別重要。因為這些屬於少數的村民，並沒有退出這一社區的可能性。當然，這些現象的出現，並不能否定村民自治和村委會選舉的意義。但黑惡勢力利用「民主選舉」而合法地控制鄉村社會的現象卻是值得我們正視的。
第三，經濟能人的「利益誘惑」。 通過經濟上的誘惑來達到對農村基層政權組織的控制，是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的一個重要手段。農村改革開放後，在讓一部分人先富起來的政策引導下，有許多農民通過自己的勤勞和努力而致富。這也從很大程度上改變了我國農村長期以來形成的社會行為評價體系及由此決定的權威結構。「財富」效應被提到了前所未有的地位。於是大批的「經濟能人」因擁有了金錢的支配權而在鄉村社會的影響力也越來越變得突出。大多數的「經濟能人」利用這種影響力在為自己獲得更多財富的同時，也在一定程度上帶領群眾發家致富或為社區的事務盡力。但也有少數的「經濟能人」則由於「財富」的增加而成就了其政治野心，他們以改革開放為口號，以發展經濟為借口，通過經濟利益的誘惑，來實現對村級組織的控制，以獲取更大的利益。如湘南某鎮享有皮鞋之鄉的美譽，因此，該鎮企業辦主任吳某，也就成了當地有名的「經濟能人」。由於其有一定的經營管理能力，不僅深受鎮黨政領導的心愛，還得到了一些村級領導的擁護。此人以利益為引誘，通過手下的一大批打手和馬仔，以黑社會的方法為鎮某些領導或村幹部「了難」，騙取信任，最後發展直接控制鎮政村務，並聚眾鬥毆，敲詐勒索，成為了當地的一大禍害，最後被勞動教養2年。我在調查中發現，黑惡勢力以「經濟能人」的面目控制農村基層政權，主要發生在一些城鄉結合部。由於這些地方處在城鎮化進程中，農村的土地資源往往可以變成實實在在的金錢。而為了控制這些經濟資源，那些通過各種非法手段完成了所謂的「原始資本」積累的「經濟能人」，就會以發展本地經濟為名，以「投資」或「捐贈」等手段來誘惑一些鄉鎮領導和群眾，獲取政治資本，並通過各種途徑侵入農村基層政權。他們在控制農村基層政權後，會充分利用合法政權的政治資源，並通過金錢開路等手段，來保護和發展其黑惡勢力，成為了一些有政治身份和經濟實力的「大老闆」、「社會名流」和黑社會的「大哥大」等多料角色。
這些「經濟能人」控制鄉政村務的主要方式有：1、直接出面，爭奪鄉村控制權。有些「經濟能人」在鄉村換屆選舉時，以金錢為誘餌，大搞非法活動，直接出面「競選」村委會幹部。由於擁有金錢支配權，並以「致富帶頭人」的身份出現，容易得到鄉鎮幹部的支持，也容易在群眾中獲得認可，為他們掌握鄉村政權提供了「合法」的外衣。他們中有的還被宣傳成改革開放的典型。2、控制村裡重大事項的決策權，這些「經濟能人」侵入農村基層政權的主要手法是通過腐蝕鄉鎮領導和村級幹部，並逐漸架空村級組織，使其成為「影子」政權。他們有的則利用黑惡勢力脅迫村級幹部，有些村級領導為了獲取私利，或者為了自保平安，而放棄了對村務的領導。這樣他們實際上控制了村級組織，村中的大少事情都必須經他們表態才可以算數，合法選舉的村幹部就只能是他們的代言人。3、扶植黑惡勢力掌握鄉村權力。有些「經濟能人」自己並不出面，而是把一些本來就是社會黑惡勢力中的人物「舉薦」進鄉村領導崗位。再通過控制這些擔任了鄉村領導的「打手」或「馬仔」來行使各種「權力」，「合法」地欺壓群眾，為他們的利益服務。
黑惡勢力以「經濟能人」的面目來實現對村級組織的控制，具有很大的欺騙性。他們一般以諸如「改革開放」和「發展經濟」這些時髦外衣打扮自己，並在某些的時期或階段能促使地方經濟的一定發展。因此，他們也往往會得到更大的權力，以掌握控制更多的經濟資源。而一旦他們發展到一定的地步後，還會利用現代企業制度來裝扮自己，將黑惡勢力公司化，並通過對村級組織的「改制」全面控制農村的經濟資源，將村級組織變成這些黑公司的附屬，他們也成為身為董事長或總經理兼村支書或村主任的多料人物。有的甚至通過這樣的公司直接「改制」鄉鎮政權。事實上，黑惡勢力對農村基層政權的侵蝕也得益於他們用金錢編織出的那張龐大的關係網和保護傘。而他們把持農村基層政權、成為「黨政幹部」後，為了得到更大的保護、獲得更大的保護而千方百計拉攏腐蝕更高級別的黨政幹部，尋求更大的「保護傘」。
第四，政治精英的「紅黑蛻變」。 鄉村幹部由農村政治精英向黑惡勢力蛻變，也是目前黑惡勢力侵入農村政治領域的形因之一。在湘南某市這次被整治的村霸中，有許多曾經是當地的政治精英，他們在成為黑惡勢力之前，是當地的村支書或村主任，有的還是人大代表或政協委員，曾經為農村的經濟和社會發展做過一定的貢獻，也獲得過各種榮譽。但在各種原因下，他們逐漸由「紅」向「黑」蛻變，由農村政治精英變成了村霸或黑惡勢力的組織者、保護人。某村支部書記陸某，擔任村組幹部多年，也為當地的經濟和社會發展起到過許多積極作用，因此他成為了市政協委員，是當地有名的政治精英。但隨著地位的上升，他逐漸將全村視為自己私有的領地，將村支部和村委會當成了自家的衙門，容不得了任何反面意見。而為了對付那些不聽話的村民他就開始聚集社會惡勢力為己所用，最後成為了黑社會團伙的保護人而被依法查處。某村村主任、鎮人大代表陳某，不僅保護黑社會勢力來欺壓群眾，並發展到自己組織黑社會團伙，蛻變了黑社會的「大哥大」。而某村村支書、縣人大代表羅某，則直接利用黑社會勢力進行敲詐勒索，而被刑事處分。從已掌握的情況來看，這些從政治明星轉變為黑社會團伙的保護人及其參與者的比例要大於前三種情況。
這些由農村政治精英向地方黑惡勢力轉化的原因是多方面的。其中主要有，1、腐化變質，以黑惡手段獲利。在社會轉型期，由於經濟利益主導行為價值觀得到普遍倡導，使得有些農村幹部開始找不到自己的位置。由於村組幹部的「合法權力」控制的經濟資源有限，權力尋租難以滿足他們的私慾。為了更好地獲利，他們就採用一些非法手段來達到目的。這樣，就在他們身邊形成了一股黑惡勢力，並逐漸將村級組織變成他們從事非法活動的掩蔽所。這些掌握了村級組織的政治精英們，就利用自己手中的權力，充當地方黑惡勢力的保護傘。他們相互勾結、狼狽為奸，更有甚者，亦官亦黑，一身二任。2、錯誤地選擇治理農村的方法。這些地方政治精英，面對日益緊張的黨群關係，還不習慣用社區民主的辦法來治理鄉村，只看到了強權的一時之效。他們認為，支持和保護黑社會團伙對於治村是有好處的。因為這樣村民就會怕自己，許多通過按正常合法途徑辦不了的事，只要通過黑社會團伙出面，就容易多了。3、對村級幹部缺乏必要的監督和評價制度。村級組織具有很強的地方性和非行政性。鄉鎮領導對於村級幹部的管理表面上強性的，而實際上卻是軟性的。這在於村級幹部的本土性使他們更容易獲得家族勢力或鄉土社會勢力的支持。而村級組織的非行政性則使鄉鎮領導一般很難改變村級幹部的本土性特色。這樣，鄉鎮幹部在監督和評價村級幹部時就往往以是否完成國家和鄉鎮的上交提留及計劃生育任務為標準。這樣勢必對那些本地性的政治精英產生很大的依賴。因此，當這些政治精英發生蛻變時就不能得到及時有效的制約。
三、黑惡勢力侵入基層政權的政治危害
黑惡勢力對農村基層政權的侵入，導致國家基層政權出現嚴重的功能性變異和結構性退化，具有十分嚴重的社會危害性，如果不能被有效扼制，將產生災難性的政治後果。
第一，從內部消解了體制的自我淨化功能，加劇了國家權力的官員私有、基層幹部的奢侈腐敗、施政行為的暴力匪化。
一般來說，任何政治體制都有一定的自我淨化功能，這種功能主要是依靠法律和制度來維護的。從本質上來講，由於黑惡勢力是一種反體制和反社會力量，其反體制性在於對國家現行的法律制度的破壞，其反社會性則在於它的行為違背了社會最基本的準則，所以，任何「合法政府」都不會許可這種力量的存在，都會利用國家專政工具對其進行打擊。但是，黑惡勢力是一種可以自己繁殖的惡性胚胎，具有極強的「生命力」，一旦與國家權力結合而侵入到國家政權之中，它就像人機體上生長出來的癌細胞，如果不能被徹底清除，就會從國家政權體制內產生出一種獨立的對抗性力量，不僅從外圍即社會方面使國家政權失去其存在的合法根據，而且能從內部扼制和消解國家機器所具有自我淨化功能，使政權機能發生質變而蛻變成為黑惡勢力欺壓民眾的工具。
基層政權自我淨化功能被黑惡勢力所消解的政治後果十分嚴重。1、加劇了國家權力的官員私有。國家權力的官員私有，是我國農村政治領域中比較普遍存在的現象，其最主要的表現就是將國家權力作為官員個人或集體獲取利益的工具。也就是說，由於缺乏必要的制約機制，鄉鎮政府在執行國家的政策時，完全可以將行政權力集團化，在具體的施政過程中，他們就會公權私用，借政府職責之名，行集團和個人利益之實，將鄉鎮政府變成掠奪的強權。而又由於鄉鎮幹部依靠國家權力來收取稅費以自養或自肥的狀況具有一定的制度上的原因，所以，也就使這種國家權力的官員私有在一定的範圍和程度上「合法」地存在。一旦黑惡勢力掌握了農村基層政權，就會將這種「合法」性無限制地放大。特別是，黑惡勢力從其特性來說具有一定的組織性、集團性和繁殖性，它可以通過某種方式整合一部分社會群體。因此，那些侵入基層政權的黑惡分子，往往在各級政權部門培植了一定的勢力網絡，有的還在一定的地域裡建立起獨立王國，顯現出一種與國家體系並不兼容的亞社會組織系統。在這個系統裡，國家權力成為了黑惡分子用來對抗國家法律、欺壓民眾、巧取豪奪的工具。從這種意義上來說，農村基層政權所出現的國家權力的官員私有，既是黑惡勢力侵入農村基層政權的原因，又是結果。從原因方面來說，壓力體制下的基層官員為了保持已私有的權力，就需要利用政權外的黑惡勢力；從結果方面來說，黑惡勢力所具有的行為特徵又進一步促使了國家權力的官員私有，並將這種私有化權力擴張成為一種黑惡勢力的組織性需求。2、加劇了基層幹部的奢侈腐敗。許多事實表明，農村黑惡勢力盛行與基層政府官員的腐敗具有強相關性。如果我們研究鄉鎮債務狀況就會發現，許多鄉鎮債務的主要債主就是鄉鎮幹部。這其中有由於鄉鎮財政困難而拖欠的工資和福利，但更多的則是由鄉鎮幹部自己借貸給鄉鎮政府的。這些借貸的原因較為複雜，有的是為了完成上級政府的稅費，有的則是搞所謂的鄉鎮企業籌資，有的則是借貸消費。鄉鎮幹部之所以敢於將自己的錢借貸給鄉鎮政府，一個重要的原因，他們完全可以利用自己手中掌握的權力，通過各種手段將這些債務轉嫁到農民個人身上，使鄉鎮財政債務的身份個人化。而一旦他們通過所謂的「正常」方式不能從農民手中收到稅費之時，他們就會與農村黑惡勢力勾結。而黑惡勢力的侵入，又進一步加劇了官員的奢侈腐敗。有些基層幹部因為傍上了黑道人物，自認為沒有人再敢對自己的腐敗行為提出批評或控告，就更加無法無天，或貪污受賄、或巧取豪奪、或欺壓民眾，成為了群眾痛恨的腐敗分子。更為可怕的是，有些基層幹部並不認為自己與黑惡勢力勾結是件可恥的事情。在湘南調查時，有一位年輕的現任副鎮長就非常自豪地對我說：「在我這裡只要不殺人放火，嫖娼賭博都可以。許多事情白道搞不定，我可以用黑道來了難」。而這些黑道人物之所以願意幫幹部「了難」，其原因是這些幹部會對他們的為非作歹行為睜一隻眼閉一隻眼，有時甚至是同流合污。3、加劇施政行為的暴力匪化。黑惡勢力在行為上的一個顯著特徵就是暴力化，而這種暴力是國家法律明令禁止的。然而，隨著農村各種利益衝突的加劇，干群關係就更加趨於緊張，特別是當黑惡勢力掌握了鄉村權力之後，暴力施政現象就因披上了「合法外衣」而更為突出。湘南農民控告最多的就是基層政府在徵收稅費和實行計劃生育時使用暴力，其中又以計劃生育問題更為嚴重。由於計劃生育作為一項基本國策，對基層黨政往往實行「一票否決」和「政治承包」。因此，一些基層黨政就採取諸如重罰、抄家、限制人身自由、強行手術、近親連坐等「非常手段」來對待和處理那些超生的村民。而要運用這些「非常手段」就需要社會黑惡勢力這些「非常之人」。而只要沒有因此發生死人或群體性事件，上級黨政對這些「非常手段」雖不公開支持，但在行為上還是默許的。農民控告黨政幹部在計劃生育問題上勾結社會黑惡勢力「公然使暴」的案件一般也就很難得到處理。可事實上，這種借口「國策」而暴力施政的行為，不僅不能搞好計劃生育，反而為基層黨政和社會黑惡勢力提供了掠奪農民的方便之門。現在一些鄉鎮政府和村級組織在計劃生育上就是採取「放水養魚」的辦法來獲取利益，即或與那些想超生的農民談好罰款等條件讓其超生；或對那些超生農民採取放任「政策」，等超生後再強行罰款；有的鄉鎮甚至還專門下達超生罰款指標，迫使村幹部去動員那些不想違反計劃生育政策的村民超生。由於這種「放水養魚」的行為有國家權力及黑惡勢力作為後盾，也就很容易達到目的。
第二、加深了農村基層政權的合法性危機，社會控制能力和動員能力正在逐漸喪失。
近十年來，我國農民對國家政權的信任危機和認受性危機在迅速加劇並出現了許多新的情況。1、從對具體工作人員的質疑發展到對政權體制的不滿。很長一個時期，基於傳統教育等原因，農民的社會不滿一般只針對具體的工作人員，他們將農村出現的許多問題歸結為縣鄉黨政工作人員的腐敗無能。但隨著黑惡勢力對農村基層政權的侵入，基層政權也就出現了功能性異化，在很大程度上它不僅不能為農民提供必要公共產品和服務，反而成為了專向農民收取稅費並進行亂攤亂派的暴力機器。這樣，農民就不再將農村基層政權與個別工作人員區分開來，而將整個基層政權視為「敵人」。我在調查時，經常有農民問，那些利用黑社會來打擊農民的政府還是不是人民的政府，還是不是共產黨的政府，還是不是中央的政府。許多農民稱這樣的政府幹部就是土匪，有的還稱之為侵略者。某鄉農民在聯名上訪信就說：「我XX鄉組織殘渣餘孽地痞，集中人馬，穿著假武警服裝，橫行村組，揚威耀武、代理鄉村收取各種攤派錢糧，冒充政法公安領導，對農民實行野蠻手段，大肆敲詐勒索財物，還巧立名目，過於加重農民負擔，交納不完起者，採用逼、罵、打、捆、關押另加罰款。全鄉有三十多人被用汽車裝運到全鄉、村、組掛牌子作為不法分子遊行示眾，最後不得不從信用社借貸抵上交，搞得全鄉人心不安，造成男的外逃，女的流落他鄉。其形勢就像日本強盜侵略時一模一樣」。2、對法律的正義性和公正性表示懷疑。「合法性作為對統治權力的承認」是靠法律制度來保證的，司法公正是合法性的重要標誌。而黑惡勢力對國家政權的侵蝕最為直接的就是對司法公正的否定。或者是黑惡勢力利用國家政法部門某些人的保護來作惡犯科，或者是國家政法部門的某些人假借黑惡勢力來了難獲利。這樣的事實的客觀存在，對民眾的法律觀念影響極大。有些農民就用「官黑一夥」、「警匪一家」來表示對國家法律制度的絕望。3、合法性危機的對象在加速上移。十年前農民一般只是質疑村級組織和村幹部的非法行為，還將希望寄予縣鄉政府，而現在許多農民認為縣鄉政府已經是「烏天黑地」是農民災難的製造者，有的農民將省級政權視為農民災難之源。雖然現在許多農民還將希望寄予中央政府，但對中央政府有沒有能力處理好這些事情表示懷疑。他們比較典型的說法是：「現在的中央領導的心還是好的，還是想讓老百姓過好日子的。可天高皇帝遠，下面的人不聽，中央也沒有辦法。如果有辦法的話，為什麼發了那麼多關於減輕農民負擔的文件縣鄉政府和幹部理都不都理，還說是狗屁文件？」
農民對基層政權乃至整個國家機器的不信任，政權合法性認同危機的加深，直接的後果就是國家的社會控制和動員能力下降。1、社會控制能力下降，社會治安形勢嚴峻。基層官員的作威作福和黑惡勢力橫行霸道，本來就是對社會治安秩序的公然挑戰，許多社會治安案件正是他們的所作所為。而它們的聯姻形成的畸形關係所引發的合法性危機，使農村的社會治安形勢更為嚴峻。在湘南就發生了多起農民採取非法手段來對付鄉村幹部的事件。比如，前不久在湘南某村發生的唐某爆炸案就是一起較典型的案件。唐某本是一個老實的農民，因不滿村主任亂收費和亂罰款而發生衝突，在多次上訪和申述得不到處理的情況下購買了炸藥，並在村主任家門口安設爆炸裝置，導致無辜他人因爆炸受重傷，唐某也因爆炸罪判處了死刑緩期執行。唐某在為自己的辯護時一再強調的就是村主任是社會的黑惡勢力，而且得到了鄉鎮有關領導的支持，同這些黑社會的人根本沒有道理可講，只有採取這種手段搞個魚死網破。這種「以暴制暴」的惡性案件從另一個方面反映了農民對社會法制的失望。2、農民群體性抗爭事件增加。對這個問題我已在相關論文中有過詳細的分析，這裡只是需要強調的一點就是，農民有組織抗爭在很大程度上是農村社會的權威結構發生了裂變時所出現的一種政治現象。也就是說，由於縣鄉政府與農民之間直接的利益衝突，當國家正式制度無法滿足農民的利益需求時，就會產生農民對國家政權合法性的認同危機，體制外的對抗性組織力量也就會產生。3、社會動員能力下降，基層政權無能興政。政治合法性在很大程度上就是民眾對執政者的擁護和服從，它是與社會價值觀念和社會認同相聯繫的。因此，合法性危機又表現為社會價值的危機，而且主要是對執政者所主張的價值觀的懷疑或否定。我在湘南調查時，聽到有的鄉鎮幹部對政府動員農民興修水利而農民根本不理睬這類事情深表困惑。但農民們則說，「修水利當然是件好事。可這些幹部已經不是為人民服務的人了，他們做這些事如果不是為了陞官就是想從中發財」。 可見，一個沒有讓民眾認同的政府其社會動員能力是十分低下的。
四、扼制農村基層政權退化的基本對策
毫無疑問，對一切黑惡勢力，運用國家專政力量進行堅決而深入的打擊是最主要的對策。問題是，農村黑惡勢力侵入基層政權的原因十分複雜且具有制度性背景，而其嚴重程度及危害又影響到了國家政治體制的安全和社會的穩定。它既是基層政權退化的重要原因，又是基層政權退化的重要表現。因而，它不僅是一個社會治安問題，更主要的則是一個政治問題。這就決定了，必須要從政權建設等方面來考慮治本之策。就是說，如果不進行徹底的政治體制改革，就不可能徹底解決目前已十分嚴重的基層政權退化問題。在我看來，農村政治體制改革的基本取向應該是將農村還給農民，讓農民自己代表自己，自己管理自己。我的基本主張就是：官權退，民權進，嚴法制，正官德。
第一，官權退，就是要使過於強大的國家權力退出一些公共領域並改變其發揮作用的方式。就農村政治領域而言，就是改革目前的鄉鎮體制，實現鄉鎮社區自治。
國家權力過於強大和民間社會發育不足是近代以來中國社會結構的基本特徵之一。共產黨所建立的政權更是一個強勢國家，國家行政權力衝擊甚至取代了傳統的社會控制手段，地方政府及鄉村幹部通過代理方式實現了對農村社會權力的壟斷。解放後在很長一個時期內，國家對政治資源的軍事性控制及對經濟資源暴力型配置方式，決定了國家在農村社會的雙重目標，一方面實現農村社會的社會主義改造，發展農村經濟；另一方面通過對農民的掠奪來為國家工業化積累經濟資源，為從農村獲取工業化所需要的資源。因此，國家通過對土地所有制等經濟制度的改造和意識形態的動員，建立了以集體經濟為基礎、以城鄉二元分離的戶籍制度為手段、代表城市利益的國家及地方政府對代表農村利益的集體經濟組織和農民進行多層次強制性掠奪的「集權式鄉村動員體制」。這是一種通過行政控制方式對鄉村進行剝奪式動員的社會組織制度，是一種政治上高效率經濟上低效益的動員體制。在這種體制下，國家對農村社會資源的佔有主要方式有兩個，一是利用不對等的交換體制，即農副產品的統購統銷的計劃經濟體制。二是利用高度統一的財政體制實現對地方財政資源的直接佔有。因此，它壓抑了農民創造熱情，不僅不能為農村社會的持續發展提供動力，反而造成了十分突出的社會問題，積累了農民對國家的反抗，增加了國家的控制成本。其歷史性命運就是農民在生存壓力下通過「聯產承包制」將這一體制撕破，出現了所謂的農民「第二次解放」。然而，30多年農村改革和發展的實踐表明，如果不對政治體制進行改革，經濟改革所取得的成果就會被逐漸吞沒。而政治改革的基本問題就是要「重新思考國家行政的形式和界限與市民社會的形式和界限」。 因此，我主張徹底改革現行鄉鎮體制，在「法制－遵守」的原則之下實行鄉鎮自治，即國家通過強制性的法律形式將基本的社會規範和目標確定下來後，建立以一定社區或群體為對像而相對獨立地組織起來的公共權力管理組織進行廣泛的社區自治。其制度性框架就是將目前鄉鎮政權從國家行政組織變成社區自治組織，將國家行政權力的底線退到縣級；而對於諸如各種稅收、計劃生育和國土管理等國家目標，則依靠法律手段，進行職能部門的法制管制；對於農村經濟的管理，根據市場化的進程，從直接管理過渡到利用非行政手段的宏觀調節；對於農村社區性事務，則在國家的法律權威下，實現以農村居民廣泛參與地方自治。
在調查中，我就鄉鎮體制改革問題與鄉鎮幹部、縣市領導及農民進行過較為深入的探討。有些鄉鎮幹部和縣市領導對實行鄉鎮自治持有異議。他們提出了許多問題，如沒有了鄉鎮政府，誰來幫助國家收取稅費，誰來領導農村進行現代化建設？現在的農村社會治安形勢已非常嚴峻，如果將鄉鎮政府撤銷，會不會使農村黑惡勢力更為囂張？目前農村鄉鎮體制的問題為什麼不能通過「撤鄉並鎮」這樣的改革來解決？撤銷鄉鎮後，鄉鎮債務如何辦？眾多的鄉鎮幹部如何安置？農村公共產品如何提供？等等。應該說，這些問題的確是存在的，也需要認真研究並加以解決。但我認為，這些問題的存在並不能成為否定實行鄉鎮自治的理由，而有些問題恰恰需要通過徹底改革鄉鎮體制來加以解決。1、關於鄉鎮政府撤銷後的職能替代問題。改革現行鄉鎮體制的前提和基礎就是要改變長期以來形成的對農村掠奪性政策和強制性的社會動員方式，讓農民休養生息。作為封建皇帝的乾隆就認為：「為治之道，在於休養生民，而民之所以休養，在乎去累民者，使其心寬自得，以各謀其生，各安其業」。而目前農村最大的「累民」之舉就是超越農民實際經濟水平的稅費政策和超越農村社會實際需要的政績工程。也就是說，如果國家不放棄採取掠奪性手段從農村獲取資源這一政策取向，就不可能改革與之相一致的鄉鎮體制；而不改變目前這種鄉鎮體制，基層官員就必然會有收取稅費以自養或自肥的利益需求及追求政績的「累民」之舉。封建皇帝的「為治之道」是「休養生民」，而現代社會民眾自治的基礎同樣應該是「休養生民」。鑒於農民的收入遠遠低於城市居民，現在應當取消農業稅、農業特產稅等，相應地，鄉鎮政權的徵稅功能也就隨之消失。在農村減少那些「以掠民為生」的「稅吏」和「以勞民為樂」的「能吏」，正是撤銷鄉鎮實行社區自治的主要目標。2、關於農村黑惡勢力問題。事實上，目前農村黑惡勢力嚴重影響到基層治理狀況，無不與干群關係緊張密切相關。由於鄉鎮政府和幹部與農民利益上的直接對立，才給農村黑惡勢力侵入基層政權提供機會。而一旦鄉鎮政府撤銷，實現了鄉鎮自治，國家權力就成為農村事務的「裁判」而不是直接的參與者，這樣黑惡勢力就會真正成為國家、社區組織和農民的共同敵人。而且，撤銷鄉鎮政府並不意味著國家放棄了對農村的管制，國家司法機關在排除地方保護主義的干擾後，能夠更好地在農村行使其法定的職權，以打擊一切黑惡勢力保護廣大人民群眾。3、關於目前的撤鄉並鎮問題。撤鄉並鎮作為建設小城鎮的重要措施，其目的是做大做強縣城和中心鎮，進一步增強城鎮的集聚能力，拓寬農業勞動力轉移的渠道。1997年到2001年，全國鄉鎮總數減少了4528個，其中鄉減少了5681個，鎮增加1153個。到2002年7月，全國鄉鎮數共為39715個，其中建制鎮為20374個，比改革開放初的2176個增長了近10倍，而鄉的數量則由52534個下降為19341個，鄉鎮數量之比首次出現建制鎮超過鄉數，分別是總數的48.7%和51.3%。然而，在前階段的撤鄉並鎮工作中存在許多問題，並產生了一定的消極後果。比如，一些地方不從實際出發，一哄而上，並大興土木建設，而其職能並沒有實際性的改變；有的鄉鎮幹部私分公有財物造成了國有資產的大流失，而且通過大舉借債消費等加重了農村鄉鎮政府的債務，這種換湯不換藥的改革被一些幹部和群眾稱之為「災難」。4、關於鄉鎮債務問題。由於鄉鎮債務形成的一個重要原因是各地政府為迎合上級好大喜功而虛報產值產生的各種稅款。這實際上是近年來出現的財政「大躍進」的必然後果。解決之道就是中央和省級政府要退回縣鄉政府因虛報產值而多交納的稅款來化解這些債務；對於那些因鄉鎮幹部貪污腐敗形成的債務則通過國家司法部門用其非法所得償還；對那些由於鄉鎮幹部自放自貸形成的債務則可以還本免除高利息等等。而為了防止因撤銷鄉鎮過程中形成新的債務，可以考慮實行「統計大赦」，免究以往的虛報，但是自大赦後必須實報，嚴厲處罰新的虛報。總而言之，只要本著實事求是和「執政為民」的原則，這些問題都是可以解決的。
第二，民權進，就是要真正實現農民的經濟自主權和政治民主權，其中保障農民土地所有權和建立農民自治組織是最為重要的目標。
經濟自主權是農民最基本的民權。家庭聯產承包責任製作為農民在利益驅動下創造的土地經營形式只落實了農民生產自主權的部分內容，而對農民財產權利特別是土地所有權的保護還遠遠不夠。由於我國現行法律雖然規定了農村土地三級「農民集體」所有，但卻沒有明確規定「農民集體」作為土地所有權主體的構成要素和運行原則；沒有明確產權代表和執行主體的界限和地位；沒有解決「農民集體」與農民個人的利益關係。而在實踐上，農村集體土地所有權的基本權能已事實上由土地使用權所代替。這種權能替換在很大程度上改變了土地所有權的法律地位，使土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度很高。特別是國家對「農民集體」行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的「農民集體」只能是有限的土地所有權人，農村土地的「集體所有」並因此蛻變成的「政府所有」或「官員所有」。對這一點，鄉鎮幹部和農民都有很深的體會。比如有的鄉鎮幹部到農民家裡收取稅費張口就是「你種了集體的田，就得交稅費」。有的農民則說，這些稅費就是地租。可過去舊社會農民租地主的田，收多少租，事先就商量好了的，起碼還有一個標準。就是地主要加租，農民還可以拿著租約到政府去告他。而現在的鄉鎮幹部收租想要多少就是多少，而且動不動就用「政府」這塊牌子來壓人。由此可見，我們有必要重新審視我國現行的土地制度，如果虛擬化的「集體」已經不能代表農民的利益，完全可以考慮將農村土地還給農民。農民只有真正擁有了土地所有權，才能成為自己的主人。
民權進還需要建立代表農民利益的組織。如何保證鄉鎮政府撤銷後建立的社區自治組織真正成為代表農民利益的組織，這同樣是一個值得研究的問題。鑒於村民自治因制度設計上的缺陷所產生的功能性異化給我們提供的經驗和教訓，在設計鄉鎮自治制度時有幾個問題需要特別注意。1、要在法律上將國家行政組織與鄉鎮自治組織之間的關係界定為管理及協作關係。也就是說，縣以上的各級行政組織雖然可以依據國家的法律對自治組織進行管理，但鄉鎮自治組織並不隸屬於縣級行政，它們之間不具有直接的領導關係而是一種平等的協作關係。2、要在鄉鎮自治組織實行鄉鎮長和鄉鎮議事會民主直選。為防範社會強權控制鄉鎮選舉，需要制定嚴格而科學的選舉辦法，以國家法律的力量來確保這種選舉體現公平和公開的原則。3、鄉鎮自治組織的職能和權力要受到嚴格的限制。為了避免再出現目前鄉鎮政權的「累民」之舉，需要盡量減少鄉鎮社區內的公共領域和公共事務，減少村民的公共參與，以節約公共權力的運作成本。除了為農村社區提供一些必要的公共產品外，鄉鎮自治組織不應承擔經濟發展等責任。只有減少了公共領域，限制社區組織的權力，才能防範自治組織對農民個人權利的侵犯。4、要准許農民成立諸如農會和合作協會等民間組織。從理論上講，農民建立代表自己利益的組織、讓農民在政治上組織起來參與政策執行過程應該是天經地義的事情，可這一點在中國變得特別複雜和政治性。我認為，在目前完全可以在政策上開綠燈，讓一些民間組織在農民提出成立農會要求的地方進行以農民為主的實驗，等積累經驗後再以法律的形式確定下來。
特別需要指出的是，增進民權與維護共產黨的執政地位是一致的。「立黨為公，執政為民」就是以民為本，就是要相信人民，要實現從過去的「管民」和「治民」向「約民」和「為民」的轉變。這種轉變應該具體表現在政治制度的設計上。根據我在湘南的調查和其他學者的研究，可以說，目前農村基層黨組織也出現了結構性的退化。具體表現是許多農村黨支部成了支部書記的天下。他們完全無視黨的利益，為了維護私利拒不發展黨員或者只發展親朋好友入黨，為了爭利或鬥氣而千方百計刁難民選的村主任，從根本上背棄了「立黨為公」的原則。在山西省，為了打破村黨支部書記的家天下，一些鄉鎮黨委甚至不得不在鄉鎮辦黨校，組建臨時支部，發展農村積極分子入黨，以突破村黨支部對農村健康政治力量的封鎖。我認為，應當盡早把公平贏得鄉鎮自治組織和村委會選舉列為農村基層黨組織的頭號任務。黨的候選人落選，基層黨委書記必須引咎辭職。海選的意義是打破退化乃至變質的農村基層黨組織的權力壟斷，不是挑戰或否定黨對農村事務的領導權。這項改革，可以從最基層開始，逐漸培養執政黨的競選意識，樹立執政黨地位必須不斷接收人民授權認可和鞏固的人民主權觀念。這樣做將在制度上為黨的建設引進一股源源不斷的活水，並將有助於解決黨組織內部上級無法有效管理下級的嚴重政治問題。通過鄉鎮自治組織和村委會選舉的競選和輔選活動，還可以建立不合格黨員的退出機制。從長遠看，把要求黨組織競選輔選的措施推廣應用到其它層級的黨委，將為全黨戰勝惰性和腐化趨勢創造一個有效的機制。應該說，社會經濟利益的多元化是必然的，政治利益的多元化也是必然的，但是政黨政治的發展卻並非與政治利益的多元性存在一一對應的關係。對於改革中的執政黨來說，提高自身的政治利益包容性固然重要，更重要的是保持自身與民眾的密切聯繫，這是執政黨立於不敗之地的根本保證。
第三，嚴法制，就是要樹立國家法律特別是憲法的絕對權威。為此要廢除那些侵犯農民基本權益的「惡法」以保證法律的正義性和公平性，並堅持司法獨立以根除司法腐敗。
中國傳統社會秩序結構的主要特徵是一種禮法秩序。因而從傳統的禮法秩序向現代的法治秩序轉型是中國社會轉型的重要內容。走向法治秩序是以建立嚴格而科學的法制為基礎和前提的，法制不僅僅是法律制度這一靜態的意義，更主要的在於它是法律運轉機制，即立法、司法、執法、守法、法律監督以及法律價值體系等法律的整個運行機制和過程。現代法治秩序的核心就是憲政，要在憲法的旗幟下，規範所有的政黨、政府、社團和個人的行為。憲政是約民之政，更是束官之政。在這種意義上，嚴法制就是要正「官位」。明末清初思想家顧炎武就認為：古之哲王所以正百辟者，既已制官刑儆於有位矣，而又為之立閭師，設鄉校，存清議於州裡，以佐刑罰之窮。也就是說，貴戚和官吏離開了法制，就會做出蠹國害民的壞事。曾經也生活在湘南的王船山說得就更加明確：「嚴者，治吏之經也；寬者，養民之緯也」。而現在中國的許多制度，恰恰是對「民嚴」而對「官寬」而導致「官位」不正；而「官位」不正，就會民不聊生。
要嚴法制，就得去「惡法」立「善規」，即徹底廢除那些侵犯農民人身和財產權利、限制農民自由的法律，制定具體而明確的保護農民基本權益的法律規定。目前這些「惡法」還很多，諸如維護城鄉二元結構的戶籍制度、違反憲法精神的勞教制度、剝奪農民財產所有權的土地制度等等。而那些有關農民權利的法律制度又過空泛，無法操作。因此，在廢除惡法的前提下，還要將有關農民基本權利的法律制度具體明確化。就農村政治方面而言，為了保障農民在農村政策執行的參與權，要用細緻明確的政策或法律具體肯定並細化憲法規定的農民作為政治人的基本權利，如宣傳中央政策和國家法律的權利，對地方政府行為和決策提出異議和抗辯的權利，和平地以個人和集體方式向公民和政府表達政治異議的權利，以及公民個人用合法方式尋求民意支持和政治影響的權利。
嚴法制還要堅持司法獨立性，力克司法腐敗。農村黑惡勢力及社會治安等狀況之所以如此惡化與司法腐敗密切相關。而司法腐敗的一個重要表現就是司法的地方保護主義，其原因則是司法機關缺乏應有的獨立性，受制於地方官員。湘南某市一位基層法院院長在與我探討如何運用法律的力量扼制住農村黑惡勢力時就說：「現在並不是政法部門不知道農村黑惡勢力橫行的危害，也不是沒有能力打擊。為什麼睜一隻眼閉一隻眼呢？一個重要的原因就是這些黑惡勢力大都以各級黨政領導為背景的。而政法部門又要受到各級黨政的牽制。比如，公安是在政府的管制下工作的，一些鄉鎮派出所的所長還是鄉鎮黨委委員，各級檢察院和法院也要接受政法委的領導。這樣，政法部門想打擊，黨委和政府就會有人站出來說，這樣有能力的人不能動，動了的話這個村的稅費就收不上來了。因此，對待農村黑惡勢力只要沒有明顯而嚴重的犯罪事實，政法部門一般就不會主動去管，就是管也管不了。」 可見，司法不能獨立，也就沒有法律的尊嚴；沒有法律的尊嚴，也就會有更多的司法腐敗。而只有做到了司法獨立公正，才能除惡務盡，不留後患。
第四，正官德，就是要在官員中確立「執政為民」和清正廉潔的為官之道。
要扼制住農村基層政權的退化，還要在嚴法重典的同時，興道正德。孔子就說：「道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格。」法作為是外在於人的他律，具有強制性，是普遍的社會規範；而德則是內在於人的自律，通過自守規範人們的行為。「法止人為惡，德勸人為善」。黑惡勢力在農村的橫行霸道並侵入鄉村政權而導致國家政權的退化，對全社會道德意識的侵蝕是十分巨大，也與目前農村社會道德水準有一定的關係。其中，最為主要的就是官德不正。王船山在《讀通鑒論》就說，「國家重斂以毒民，而民之毒也」。也就是說，民之毒是由於官毒，而要想民不「毒」，先要國不「毒」；要想民不「黑」，首先就得吏不「黑」。由於「官德」不正，就沒有「民德」。許多人就是從社會腐敗現象中失去了對社會公德的認同的。可以說，「官德」是社會公德的重要組織部分，更是社會公道的風向標和導航器。正官德才能順民心,順民心才可安天下。
要正官德，就要堅決徹底反對封建主義。「家長制」、「官本位」及特權享樂主義這些封建遺毒，是導致基層政權退化的思想根源。正是由於一些領導幹部深受封建「家長制」的影響，在政治上搞一言堂，壓制民主，獨斷專行，使權力離開了人民的監督，才有權力私有化現象的存在；也正由於一些人崇拜封建「官本位」，將個人職務陞遷作為了最現實的奮鬥目標，為了陞官就不擇手段，弄虛作假做表面文章，搞勞民傷財的政績工程，拉幫結派找政治靠山，最終蛻變成為人民憎恨的封建官僚；也正是由於這些官僚們信奉封建特權享樂主義，唯利自圖、糜爛無度，並為此徇私枉法、貪污受賄、甚至傍款傍黑，污損了黨和政府的形象，使人民群眾失去了對國家政權的基本認同和信任。可見，如果不徹底肅清這些封建遺毒，就不可能有真正意義的制度建設，也就不能從根本上扼制住目前已十分嚴重的政權退化現象。
要正官德，執政者就要樹立民本主義的基本目標。在我看來，黨的新一代領導人提出的「權為民所用、利為民所謀、情為民所繫」就是最基本的「官德」。它集中體現了執政黨要「全心全意為人民服務」這一根本宗旨。現在中國社會的許多問題，就是那些掌握了權力的執政者離開了「為民」這個最基本的準則。因此，將「為民」作為執政的第一要務，就顯得非常重要。而要「為民」就不得「累民」，就不要為了個人的陞遷而不顧農民的利益搞政績工程，讓農民休養生息；要「為民」就不得「愚民」，要讓農民建立自己的利益表達機制掌握自己的命運；要「為民」更不得「掠民」，就要廢除長期存在的一切歧視農民的規章制度，用法律和憲法保障農民最基本的權益。只有執政者真正能夠做到「樂民之樂者」和「憂民之憂者」，才能培育出講正氣的社會風尚，國家才能長治久安。
來源：《戰略與管理》
（ 三）
於建嶸：失范的契約——對一示範性村民自治章程的解讀
於建嶸
內容提要：本文認為，村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，由於國家主義的權威導向和集權式村治習慣的影響，某些鄉規民約事實上成為了基層政府和鄉村組織通過「形式民主」來管制村民的工具。要解決此類問題，不僅僅需要在立約技術等操作層面上的革新，更需要強化與民主理念相聯繫的契約精神。
關鍵詞：自治章程 權威導向 村治習慣 契約精神
鄉規民約歷來是觀察和研究中國鄉村社會的重要樣本。有研究者提出，目前有許多鄉規民約只具有文字表達的意義，它通常是應上級的要求而定，作為「依法治村」的證據，在實踐中並不總是能夠得到嚴格的執行。但是，對於我們觀察基層組織而言，它們仍有不可多得的涵義。原因是，這些鄉規民約基本上是由基層組織、或其委託的人士起草，並在基層組織中得到廣泛認同的作品，因此，它們在相當程度上，能夠反映這些人對於其權利、權力、責任、義務和管制方法的認識，反映了基層政權控制轄區的某種制度性基礎１。本文通過對湖南省T縣推出的具有示範性意義的《S村村民自治章程》產生過程的描述和主要內容的解讀，得出了如下結論：村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，由於國家主義的權威導向和集權式村治習慣的影響，某些鄉規民約事實上成為了基層政府和鄉村組織通過「形式民主」來管理村民的工具。
事實：背景和過程
湖南省T縣是民政部村民自治示範縣並在1999年受到命名表彰的全國村民自治模範縣之一，S村是該縣村民自治的示範村２。該村共有14個村民小組，495戶，1796人（1999年），水田1415畝，這種組和戶的規模及人平耕地面積在T縣處於平均水平。所不同的是，該村所辦企業近年純收入近30多萬元，村民人平收入達2100元，這在該縣屬於上等水平的，只有靠近市區和縣城的少數村能夠接近這一水平。S村從1988年開展村民自治活動以來，一直是縣民政部門重點指導的村，也是對外宣傳的主要窗口。根據民政部《關於在全國農村開展村民自治示範活動的通知》精神，各省市都對示範縣和示範村制定了一系列的標準，其中制定村民自治章程是最主要的內容之一。為了達到示範村的標準，S村在1997年底開始了《S村村民自治章程》的制定工作。
這次制定過程分為四個階段。第一階段，提出章程草案。為了適應示範縣和示範村的需要，縣民政部門要求S村制定村民自治章程，縣委有關領導也將此作為「政治任務」下達給該村黨支部和村委會。該村黨支部書記和村主任對制定這一章程表示同意，但提出村裡沒有人才，不可能搞出「有水平的東西」，希望縣民政部門幫助起草。因此，在縣民政部門的具體指導下村裡成立了章程起草小組，起草小組參照其它縣和村的有關資料及該村1990年制定的村規民約，擬定了一個初稿。初稿出來後，在縣民政部門和鄉有關負責人要求下，召開了幾次村黨支部和村委會聯席會議，進行逐條研究和修改，最後確定了《S村村民自治章程（草案）》。第二階段，徵求意見和修改。草案形成後，對如何徵求村民意見有不同的主張，其中之一是，由於村民自治章程關係到村中的每一個村民，是村裡的「根本大法」，應該召開村民會議，進行「村民公決」。但這種主張很快就被否決了。其理由是這樣勞民傷財，也起不到實效，還不如印發給每家每戶，以戶為單位徵求意見。因此，村委會將草案打印成冊，按村民小組分發到戶，無論是否有建議，戶主都必須簽字，然後將草案交回村委會。這樣，按戶發出的495份草案全部收回，村民共提出96項意見。這些意見包含各個方面，其中比較多的是有關集體財務管理方面的意見。起草人員根據村民們提出的意見進行了一些修改。第三階段，審議通過。村黨支部和村委會於1998年3月12日召開了由43名村民代表（每10戶推舉的1名代表）組成的村民代表大會對《S村村民自治章程》進行審議。縣民政部門和鄉有關負責人也到會「坐鎮」。在會議上，有部分村民代表對章程沒有採納他們的徵求意見階段提出的建議表示不滿，對此，縣鄉村有關人員進行了解釋，最後以舉手的方式進行表決，有關人員點了一下人頭說，「已過半數，章程通過」。第四階段，成立執行小組和頒布實施。在章程通過後，村民代表大會接著按村黨支部和村委會提出的名單，確定了21名村民代表以及6名村委會成員共27人組成的《S村村民自治章程》執行小組，並要求村民代表特別是執行小組人員要大力宣傳這個S村「小憲法」，要做到家喻戶曉。縣民政部門也將此章程作為示範性章程進行宣傳和推廣。
文本：權利、義務和權力
《S村村民自治章程》共10章，60條。第1章「準則」有3條；第2章「村民的權利與義務」有12條；
第3章「田上山水道路管理」有8條；第4章「用電管理」有4條；第5章「計劃生育管理」有4條；第6章「社會治安秩序管理」有12條；第7章「村民風俗婚姻家庭關係」有7條；第8章「組織建設」有9條；第9章「集體財務管理」有3條；第10章「附則」有3條。按照法學界對規範性文件分析的一般方法，我們可以從權利和義務、關係以及由此產生的公共權力三個方面來對這一章程進行簡單歸類。
章程在第2章規定了村民的權利。但這些規定比較簡單，只有4條。這些權利是：章程第4條規定，「村民依法享有人身權。村民的人身自由和身體健康受到侵犯時，有權要求侵害者賠償醫療費和誤工補貼等一切費用，並由村委會處以100—200元罰款，情節嚴重的交司法機關懲處。」第5條規定，「村民依法享有財產權。村民的合法財產和合法收入受到侵害時，有權要求侵害人停止侵害，返還財產和賠償損失」。第6條規定，「村民依法享有名譽權和榮譽權。村民受到他人侮辱、誹謗、誣告和陷害時，有權要求他人停止侵害，消除影響，恢復名譽或賠禮道歉」。第7條規定，「村民有對村幹部提出批評建議權。對於村組幹部的違法失職行為，有權向上級主管機關提出申訴控告或檢舉。但不得捏造或歪曲事實進行誣告陷害。對於村民申訴、控告或檢舉，任何人不得壓制和打擊報復」。可見這些權利都是國家法律早已有明確規定的內容，並不具有鄉村社區特定的性質。
章程有關村民義務的規定則十分複雜。如果從對像來說，大體可為分村民對國家的義務，村民對社區的義務，村民之間的義務等三個方面。第一，在村民對社區的義務方面，章程涵括了政治、經濟和文化及社會生活各個方面。這些規定都非常詳細並有具體的處罰規定。如第11條規定，「每年村民應按國家規定並根據村組實際所需完成農田水利基本建設義務工和積累工。拒不完成或逾期不完成者，由村、組按每個工日20—25元強制收歸集體安排他人完成。農田水利基本建設和舉辦公益事業費用，按田畝或人頭比例統一集資，違者，由村委會強制收繳，並由當事人承擔一切費用。」第17條規定，「本村耕地實行家庭聯產承包。如有政策性調整和人員移動情況或其他原因，由當事人向組討申請，根據上級規定和村民小組的合同，可適當進行小調整，被調整人必須服從。違者，村、組採取強制措施予以劃撥，並對責任戶給予10—50元罰款」。第二，在村民對國家的義務方面，章程規定的主要是交糧和計劃生育這些與農民生活相關的問題。如第10條規定，「村民在鎮村統一規定的時間內完成國家定購糧任務和集體的各項上交任務，任何人不得以任何借口拖欠、抗交。違者，村委會有權組織強制收繳，並按拖欠、拒交數額的金額處以30%的罰款」。第11條規定，「村民必須自覺履行計劃生育義務，及時主動落實節育措施。違者，必須自覺接受鎮、村、組三級按《湖南省計劃生育條例》和有關規定的處罰。對及時舉報他人違反計劃生育或違法結婚行為的，獎舉報者現金50元以上，並向其保密」。第14條規定，「村民必須依法履行服兵役和參加民兵組織的義務，積極報名應征服兵役和參加民兵組織。違者，依照兵役法的規定，給予罰款，並強制其履行義務」。第37條規定，「凡阻礙、擾亂鎮、村、組幹部執行計劃生育、追交各項任務、調處民事糾紛和其他依法執行公務活動，經勸阻不聽的，責令寫出書面檢討張貼全村，並處200元以上罰款」。第三，在村民對其他村民的義務方面，章程規定得較為原則，主要是有關人身和財產方面的。比如第47條規定，「建立良好的鄰里關係。村民建房、修路等，要照顧相鄰之間的排水、交通的方便，不能影響整體規劃和損害鄰居的利益。違者，由責任人排除妨害、賠償經濟損失，並處200元罰款」。第49條規定，「認真落實五保供養政策和鎮政府規定的供養辦法，安排好吃、穿、住、醫、葬（上學）。凡拒不盡義務和不落實的，村責令強制執行」。
為了使這些義務性規定具有現實的約束力，章程規定了不履行義務應承擔的責任，將罰款，以及批評教育、責令賠償等作為處罰措施。其中，罰款是最主要的手段。在60條中，有關罰款的條款有24條。包括了侵犯村民的人身自由和身體健康的（第4條）；利用家族、宗族勢力或其他勢力鬧事的（第8條）；以任何借口拖欠、抗交各項上交任務的（第10條）；不按村組要求進行承包土地調整的（第17條）；在田塍邊、塘壩邊、過水圳邊、渠道邊堆放雜物、挖土種菜或作他用的（第19條）；飼養的家禽、家畜因管理不善造成他人生產和財物或傷害他人身體的（第20條）；不服從水利管理制度的（第21條）；違章搭棚、建房、種菜、堆放障礙物，過份創田干子的（第23條）；不遵守用電規則和用電制度的（第27條）；棄嬰、溺嬰的（第31條）；參與賭博的（第33條）；有損害集體和個人財產的犯罪行為（第34條）；成群結伙、尋釁鬧事、打架鬥毆、敲詐勒索、盜竊公私財物的（第36條）；阻礙、擾亂鎮、村、組幹部執行公務活動的（第37條）；損壞或破壞水利、交通、生產等公共設施的（第38條）；盜竊、毀損國家、集體和他人財產的（第39條）；毆打教師和影響政黨教學秩序的（第40條）；不接受村委會調解而強詞奪理尋釁鬧事的（第41條）；在建房、修路中影響整體規劃和損害鄰居利益（第47條）；不盡贍養和撫養義務的（第48條）；貪污和挪用集體資財的（第57條）等各個方面。罰款的數目小至10元，最高為2000元，處200元以上的有15條。處罰幅度相差10倍的有3項，相差5倍的有4項，相差1—4倍的有10項。這就給執「法」者保留了很大的權力空間。特別是，章程還在多處制定了「強制措施」，如第10條和第11條，都規定了在收到上交任務和統一集資款時，對施欠和抗交者「村委會有權強制收繳」，第11條規定對不服土地調整的村組採取「強制措施予以劃拔」。而對什麼是「強制收繳」、採取什麼樣的「強制措施」，章程並沒有明確限定，村委會的負責人解釋說，就是搬東西、拆毀住房、拔點田裡的莊稼等等。
章程規定的公共權力機構有三個。其一，村黨支部。章程第2條規定，本章程在村黨支部的領導下，由村民代表大會監督、村民委員會具體組織管理和實施。第54條規定，在黨支部的領導下，建立定期考核村、組幹部和民主評議村幹部制度。第56條規定，村民主理財小組定期對村級財務進行清理審核，向村黨支部報告清理結果。其二，村民委員會和村民代表大會。章程第51條規定，村建立村民委員會，在村委會領導下，設置調委員會、文教衛計劃生育委員會、社會福利委員會。村建立村民代表大會，實行自我教育、自我管理和自我服務。第60條規定，章程地解釋權屬村委會。其三，「章程執行小組」。第59條規定，村委會根據村民代表的推選，成立11人組成的村民自治章程執行小組，其所收繳的財、物（包括罰款、沒收款和應收款等）由村委會統一管理，設立專帳、予以公佈，除正當、合理開支外，歸全村人民所有。本章程執行中有較大阻力的，由村委會申請鎮人民政府幫助執行，所有費用有當事人負責。
分析和思考
那麼，《S村村民自治章程》制定過程和主要內容體現了什麼樣的制度性基礎和村民自治精神呢？
第一，村民自治作為國家主導和法制權威下的授權性自治，國家主義的權威導向在推動了村民自治活動的發展同時，又制約了村民自由選擇的空間，並為基層政府特別是鄉鎮政府及村級組織提供了侵犯村民合法權利的機會。
村民自治是國家在家庭聯產承包責任制後實行的一種鄉村政治制度安排，是在中國自上而下的權威體制內生成的。這種「自治制度」，對廣大村民來說，其選擇空間是十分有限的。特別是有關村級組織的性質、結構和職權這些方面都不是村民自主選擇的結果，而只能是在國家法律權威下形成的制度性安排。那些稱之為「小憲法」的村民自治章程，只能以國家的法律權威為合法性基礎和效力背景，是一種法制框架內的行為保證。《S村村民自治章程》的第1條就明確規定，「為了保障村民依法實行自我管理、自我教育、自我服務，促進本村經濟和社會發展，依據《中華人民共和國村民委員會組織法》及國家有關法律法規，結合本村實際，經村民討論制定本章程，作為全體村民必須遵守的行為準則」。但這並不是說，這些自治章程就完全按照國家的規定進行的。事實上，由於基層政府甚至村級組織都以國家代表身份自居，為使章程更符合自身的利益和意志，許多規定都跨越了國家法制的限度。如章程第18條規定，「村民應該種好、管理好所承包的責任田及其它生產經營項目，必須接受鄉、鎮、村的生產經營計劃指導和農業技術指導，增加投入，並充分發揮其作用，提高效率和經濟效益」。顯然，這樣的規定，已將村民生產經營權也剝奪了。章程中那些大量標準不明、程序簡單的處罰有許多地方都是與國家的法律法規相違背的。
也就是說，在國家主義的權威導向下，一方面要求廣大農民這些「自治主體」完全按照國家的法律規定，建立符合基層政府意志的「自治組織」，因此，在村委會設置和權力及村黨支部的領導地位等方面，並不存在實際意義的約定和更改。另一方面，基層政府組織和村級組織做為國家的代表者或代理人，利用鄉村社會信息短缺和利益主體的分散性，採取各種形式侵犯國家法律已經承認了的「村民權力」。
第二，形式上的民主並沒有改變傳統的集權式村治習慣，村民自治成為了「管制村民」。S村制定村民
自治章程的過程，被基層政府和村級組織稱之為經過了「民主程序」，體現了「村民自治精神」。表面來看，從各戶提出意見和簽名認可，到村民代表大會的審議通過，在一定程度體現了村民自覺自願達成「合意」，符合民主形為標準。但是，如果深究，這種形式上的民主存在著許多缺陷。事實上，章程制定的全過程，基層政府的有關部門都具有絕對的影響力。比如章程草案的提出，實際上就是在縣民政部門的支持下進行的，這種章程，對於信息和知識相對缺乏而又分散的農民來說則是一種制度性範本，在進行民意表決時，很難有可能突破這些事先約定的框架。也就是說，村民與幹部之間存在的信息不對稱，使基層政府和村級組織極容易操縱及控制這種「合約」過程。當然，我們也要注意到，在實行村民自治後，基層政府在進行鄉村控制時所採取的策略有所改變。在具體操作時，一般都很注意「把握分寸」，讓村民自己選的村幹部多在台上唱戲，而他們在台下「坐鎮」，以不至於引起村民的反感甚至反抗。
從內容來看，章程就不是缺陷的問題了，它的許多內容實際上是強加於村民身上的枷鎖。章程的主要精
神不是對村民權力的保障和對公共權力機關的限制，反而成為了村民通過「民主形式」對自身權力的限制，以保證公共機關權力的管制權威。這些「鄉規民約與村莊治理權互為增強的關係，賦予基層組織立法、執法、法律更改和法律解釋的地位，但他們極少對執法者本身進行限制」。它在「強化一種觀念，即村民成員的資格並非是無條件的，必須以對集體的歸屬為前提，即以分享規定中的共同價值為條件」３。而這種集體歸屬如果不以村民個人權利的保障為前提，其政治後果就必然走向專制主義。國家政治如此，鄉村政治更是這樣。這不是簡單的立約技術問題，它反映了目前農村普遍存在的人民公社時期形成的集權式村治習慣。正是這種村治習慣，才使「村民自治」成為了「以村民管制村民」的制度形式。當然，從國家方面來說，這種「以民制民」鄉村治理政策，不僅可以節約國家的制理成本，而且還使國家從鄉村社會利益衝突者的位置，轉換成為了鄉村利益衝突的裁判者，進而強化了國家權威的合法性。但是，基層政府為了完成國家和上級政府下達的政治和經濟任務，總以是希望強化其科層體制的控制力，並從中進行各種尋租活動。這些狀況的存在，表明了國家與基層組織由於利益衝突而存在的權威衝突４。
第三，目前村民自治存在的問題，不只是操作層面上的問題，它是一種制度性缺陷，而更深層次的原因則是中國社會普遍缺乏契約精神。
在一定的意義上，村民自治是國家對村民的一種民主承諾。無論國家在作出村民自治這一制度安排時功利性目標如何，從其制定的《村民委員會組織法》來看，村民委員會被界定為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，並要求實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這種以村民個人權利為本位的村治體制，是一個歷史性的進步。問題是，這種民主理念和制度規則在實踐中缺乏必要的契約精神的支持。
事實上，任何民主關懷都必然與契約精神聯繫在一起。從身份到契約的過渡，是人類走向現代民主社會的必經之路。這種從等級社會或種姓制度社會的傳統等級結構向著開放的現代社會分層的過渡５，對於今天的中國鄉村社會特別重要。如果說，契約的本質是自由意志的表達，就是每個人不受任何外在因素的壓力、影響和制約，來自由地表達自己意願的一種制度和行為的話，那麼，它本身是一種民主秩序，預示著一個社會的民主化和自由進行程度６。特別重要的是，「契約不僅僅是從事市場交換的方式，而且可以用於創造其他形式的經濟組織和權力結構」７。在這種意義上，既然村民委員會是基層群眾性的自治組織，那麼，村民自治章程，應該是有關社區公共生活秩序和公共權力的配置和運作的約定——是村民們有關社區內公共生活秩序的約定，以及為實現這種約定進行權力讓渡而形成公共權力的契約。而且，根據法律規定村級管理制度由全體村民共同制定，村民是建章立制的主體，享有村級管理的「立法權」８，村民自治章程也就只能是村民之間的契約。但從目前的鄉村社會的政治狀況來看，更需要建立的是村民與村級組織之間的契約。這一點看起來不符合一般的契約理論。因為按照人們對契約理論的一般解釋，公共權力組織應是契約者讓渡權利的結果。可中國農村村民自治只是一個基層社會的社區自治，村級組織無論是從權力來源還是權力性質都超越了村民讓渡的性質。也就是說，在目前的制度框架下，村民自治機關的合法性及其權威不是來源於村民為公共秩序的需要所進行的權利讓渡，而是以國家法制權威為直接的權力依托，是國家權力的延伸。因此，村民們因讓渡權利而與公共權力組織之間達成契約，才是目前村民自治活動的核心內容。這就要求鄉規民約要有「互約性」，要做到，「村的管理制度既要規定村民的義務，更應明確村民的權利，既要有管理村民的規定，更要有約束幹部的條例，把幹部和群眾共同置於制度管理之下」９。
１ 張靜：《基層政權——鄉村制度問題》，浙江人民出版社2000年版，第89頁。
２ T縣S村均為代稱。有關情況可參見民政部民基發[1999]10號文：《民政部關於命名表彰全國村民自治模範縣（市、區、鎮）的決定》。
３ 張靜：《基層政權——鄉村制度諸問題》，浙江人民出版社2000年版，第117頁。
４ 於建嶸：《利益、權威和秩序——對村民集體對抗基層政府群體性事件的分析》，載《中國農村觀察》2000年第4期。
５ 拉爾夫·達仁道夫：《現代社會衝突》，中國社會科學出版社2000年版，第42頁。
６ 劉伯翔：《邁向民主與法治的國家》，山東人民出版社1999年版，第81頁。
７ 參見《制度分析與發展的反思——問題與抉擇》，商務印書館，第345頁。
８ 徐勇：《中國農村村民自治》，華中師範大學出版1997年版，第124頁。
９ 徐勇：《中國農村村民自治》，華中師範大學出版1997年版，第125頁。
——摘自《中國農村觀察》2001年第1期
(1/23/2003 3:6)
(網路文摘)(http://www.dajiyuan.com)
