中國農民對土地的愛戀是怎么說也不過分的，他們把土地當作命根子。但現在的問題似乎是農民想离開土地，他們對土地的感情越來越疏遠。他們對土地粗放耕作，甚至造成大量良田荒蕪。湖北省廣水市楊寨鎮劉販村的個別村民小組有一半以上農戶舉家离開農村，數年不歸。他們的責任田有的被其他農戶以低价承包，有的干脆拋荒。[1]
從人民公社到家庭聯產承包責任制，中國農村發生了翻天覆地的變化。把土地承包給農民耕种，這是共產党最為自豪的仁政。國務院農村發展研究中心陳錫文把家庭承包經營看作是農村改革“偉大成就”之一。[2]原中央政研室農村工作研究組的霍泛說：“在我過去四十年的農村工作中，前后兩次真正看到党的政策發動了農民。一次是1942年在太行區黎城縣的減租減息和退押運動（我當時任該縣縣委書記）……第二次，就是這次建立家庭聯產承包制”。[3]
与人民公社時期的土地集体所有制比較起來，今天的農村土地制度雖仍稱作集体所有制，但集体所有制的所有權与使用權被分割了，國家承認了農民以家庭承包形式獲得土地使用權。由承包權產生的土地使用權是農民在農村改革之后獲得的一項新的權利。
但是，農民的這個新權利并不落實，中國社會科學院的一位研究人員說“近年農民信訪中，約半數涉及土地承包權被侵犯問題。” [4]其中最嚴重的情況是一些地方自己制定土政策，拒不執行土地承包權制度。“八十年代中期以來，為了解決所謂的家庭承包責任制下的‘規模不經濟’、‘土地分割零碎’、‘狹小的土地与現代化生產不适應’等矛盾的現實行動，某些地方以集体名義開始搞‘歸大堆’、統一經營。個別地方在試辦‘合作農場’時，實行責任田反租，一度引起農戶‘聞合色變’。” [5]
侵犯農民土地承包權的最普遍形式是不尊重土地承包關系，視承包合同為廢紙一張。一些地方可以根据“村規民約”或“村民代表大會”的決議剝奪農民的土地承包權。[6]在一些地方則可以根据村党支部書記的一句話中止土地承包合同。山西孝義市賀岭村党支部書記王清禮就是這么干的。[7]中央說土地承包15年不變、30年不變，但在農村，“普遍是3－5年調整一次，少數村甚至年年有調整。由于土地變動較多，農民缺乏穩定感” [8]据調查，從 1978年以來，農民承包的土地已經平均調整3.01次，至少有超過60%的村庄和60%的農戶經歷過土地調整。[9]
一項對浙江、河南、吉林、江西四省八縣800人的調查顯示：盡管中央政府有延續承包期30年的規定，但到1996年底，雖然超過一半的村子重新調整了土地，卻只有20%的村子按照政府的指令簽定了30年的合同，其他大部分只簽10－15年，甚至更短。[10]
縮小土地承包面積，隨意擴大机動田，這是另外一种侵權形式。党國印的一篇文章指出：農村的權勢階層“弱化承包權，強化所有權”、“熱衷于搞雙田制、机動田”。据中央政策研究室和農業部的抽樣調查，14 625個村庄中有23.8%留有机動田，平均每村達23.8%，大大超過農業部5%的規定。[11]
農民的土地使用權當然地包含農民的土地經營權，但這項權利是最脆弱的地權之一。在農村，比較普遍的問題是，政府當局通過行政手段指定農民或農業組織必須种植某一作物，在播种面積、農產品銷售數量和品种上定指標，定任務，要求農民將生產的農產品出售給指定部門。例如，湖北鹽官地區的一些鄉鎮，在蚕茧收購季節出動鄉鎮全体干部，“封鎖”鄉鎮范圍內的所有路口，阻止農民把家里生產的蚕茧賣到其他地方。農民挑著蚕茧到處跑。[12]
在中原某鄉，當地政府居然租用4部拖拉机強行將一個村的56畝已經抽穗揚花的小麥犁掉，強迫農民种煙。1986年，這個鄉強迫農民种葡萄，結果收獲時，几分錢一斤也賣不出去。1990年為了接待上級參觀，這個鄉又強迫農民沿鄉公路100米搞麥田套种，結果沒有實效。1993年強迫農民种“紅富士”，結果种出來的像雞蛋黃那么大，3毛錢一斤沒人要。1994年又強迫農民种槲桑，結果第二年蚕茧大跌价，農民只好將其刨掉。1996年，小麥已經种上了，鄉政府又強迫農民將公路兩邊的麥子改成大蒜，結果最后6分錢一斤也沒有人要。1998年，當地煙葉嚴重積壓，又強迫農民种煙葉。[13]
有的人認為，土地承包權屢被侵犯是因為農村存在著一個權勢階層。山西孝義市賀岭村党支部書記王清禮剛一上台就廢止了村里与農民簽訂的土地承包合同，并公然說：“中央要求承包地30年不動搖，我不管他那一套，我想怎么調就怎么調。”在第二輪承包中，中央規定，机動地不能超過5%，河北定州市二十五里村原党支部書記武振京把机動地提高到13%，并揚言，“誰敢往上反映就整死誰。” [14]
在中國農村，像王清禮、武振京這樣的村支書确實不是少數，問題在于，如此橫行的支書為什么那么多，區區一個支書為什么既可以蔑視具有法律效力的“承包合同”，同時又可以置党中央的政策于不顧？而且事實上，在農村，侵犯農民土地承包權的并不完全是村支書這樣的人所為。湖南某縣：“一棟剛建起的大樓聳立在路邊的稻田里，牆上寫著‘切實珍惜、合理利用每寸土地’，‘切實保護耕地，是我國長期堅持的一項基本國策’。走近一看，原來是該縣的‘國土管理局大樓’。而此縣的人均耕地不足一畝。” [15]廣東吳川縣大山江鎮政府在沒有辦理國土局批准手續的情況下，就將4000畝耕地賣給吳川交警大隊，一筆賺了 498万元。[16]
据統計，在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至 1995年，耕地累計減少 10 266万畝，年均減少IO27万畝。在這些減少的耕地中，根据 1997年，各省、自治區、直轄市對1991年以來的非農業建設用地情況進行全面清查的結果：各种土地違法行為 38 287起，違法用地總量達 738万畝，其中耕地 428.7万畝，分別相當于同期用地總量的24%和占用耕地總量的28%。[17]
實質上，真正決定農村土地權利歸屬的不是集体所有，也不是支書個人行為，更不是法律對產權的清楚界定，而是權力地位。在農村，土地關系并不僅僅是党支部書記、村集体經濟組織与農民之間的關系，而是集体、農戶和國家三個主体之間的關系。國家廣泛而又深入地介入農村地權關系不僅可以從國家對地權關系的宏觀決策上折射出來，（如國家在農村建立基本農田保護區），也可以在微觀層面上体現出來，例如，國家向農民征地，便是國家權力直接介入農村。農業部政策法規司杜鷹先生認為，地權關系“首先有一個界定國家權利的問題，然后才是所有權主体問題，第三個才是使用權”。[18]
如果從國家、集体与農戶三者關系來看農村地權關系，人們便容易發現，盡管家庭聯產承包責任制時代的地權制度与人民公社的財產權制度有很大的區別，但在權力地位最終決定地權歸屬這一點上，農村改革前与農村改革后沒有實質區別。權力對權利构成現實和潛在的威脅，這是中國農村土地問題的總根源。
在人民公社時代，可以通過國家-集体向農民要錢要物，在各級政府同樣可以通過集体，將農民的土地承包權化為烏有。根据一項對1080戶農民所作的調查，大多數農民（占57%）認為中央政府擁有農村土地。[19]這一調查結論正好可以用來証明在中國，農村是根据權力地位決定地權歸屬這一事實。
《土地管理法》賦予村委會對村集体所有的土地的經營權、管理權，而屬于鄉（鎮）農民集体經濟組織所有的土地的經營、管理主体雖然沒有被《土地管理法》明确規定，事實上是鄉（鎮）政府在行使經營、管理權。由于目前土地所有者對土地管理者、經營者的監督制度沒有建立起來，土地管理者和經營者享有廣泛的自由裁量權、甚至是專制的權力。這使農村土地集体所有制异化為公有制包裝下的權力所有制。更具体地說，在農村，土地集体所有被异化為當代鄉村土豪劣紳的權力意志所有，他們可以想把土地怎么樣就怎么樣。
河南武陵縣吃店鄉，農民只要花 2 500－3 000元不等的价格便可從村支部書記傅國利和村委會主任楊永平手中購買宅基地。靠這种方式，他們斂財 20余万元。[20]1994年秋天，在安徽巢湖槐林鎮前柳行政村曾經發生一件權力意志改變地權關系的著名案件。按照上級發展鄉鎮企業的指示，這個鎮決定搞一個既不要多少資金、技術含量也不高的“短平快”項目：征地辦輪窯厂。征地的事落實到了該鎮的前柳行政村。這個村一共有耕地126畝，而輪窯厂一下要占去70畝。這樣這個村的農民的人均耕地就剩下0.3畝了。“村民都以為那不過是講著玩的，地占光了莫非叫大家喝西北風去？有人這樣說。誰知，說建就建，不顧一個自然村200來人的死活，推土机就開來了。……對這种違法占地，他們當然不同意。于是村民自發地擋住道路，有的干脆躺在田里，不讓推土机過。這時，行政村主任沈金泉跳了出來，直著嗓子吼：‘誰敢阻攔，今天就用推土机把誰碾死。搞死几個老百姓算什么？’村民見村頭發了狠，知道這些人啥坏事都干得出來，慌忙起身躲到一邊。[21]而据這個案件的律師、前巢湖行署政研室主任陳三樂調查提供的情況，當地政府行為更為惡劣。這個窯厂是在沒有按照土地管理的法律規定批准用地之前的8個月，就已經強行毀地建厂，直到窯厂行將建成，鎮里才采取欺騙手段獲得用地的批文，實際用地120畝，申報的卻是38.2畝，而且將好好的耕地申報為“荒崗地”，甚至政府部門的土地局監察大隊前去查勘土地占用情況，居然也只認定是38.2畝。在這個事件中，從行署專員，到土地管理局，到鎮政府，沒有人出來為農民的地權說話 。[22]
權力結构影響地權關系的另外一個典型例子是：國家限制集体土地所有權。目前，集体所有權僅意味著土地發包權、土地的經營、出租、人股、抵押等權利以及對承包的集体土地的管理和監督職能等。但在現有制度安排下，集体所有權的土地，除了國家征用外是不許流動的。這說明，集体的土地收益權和處置權在國家政府行為的干涉下是不完整的。這就好像手中拽著大把股票，即使升值了也不許出售一樣。
在農村，只能將土地“賣”給國家。國家限制土地集体所有權的目的是為了國家以极低的价格（補償費）從集体“買”走土地，然后國家再以公用或者商用的形式將低价從農民那儿拿來的土地的使用權高价出讓，從中賺取巨額差价。“有些地區征地成本約為8万元，而批租出讓金高達 50－60万元，甚至高達 100万元。[23]國家從農村賺取的這些錢，當然不會返還到農民手里來的。
有人認為，農村地權關系“從制度安排本身看，主要是缺乏明确規范的產權制度”、“產權關系不清晰”。[24]這种表達不太精确。嚴格地說，目前農村的土地制度安排是一种“大事不糊涂，小事一塌糊涂”的制度安排。
“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集体所有。” [25]這說明，中國土地的所有權關系是明确的：土地不屬于農民私人所有。這是農村地權制度的首要原則。
在首要原則已經澄清的情況下，剩下的就不那么清楚了。“集体”是什么？根据《土地法》第8條，“集体”一共有3种：“村農民集体”、鄉（鎮）農民集体、村內兩個以上農業集体經濟組織。在“集体”概念之外，還有“集体所有”，這种“集体產權”的概念也是模糊的。事實上，用農民的話說，所謂的“集体所有”就是“大家都所有，只有農民沒有”。
与“集体”概念相關的需要澄清的問題是：集体的邊 界到底有多大？什么人有資格成為集体的一員？采取出生地主義還是血統主義原則決定集体成員資格？嫁出去的閨女是否還屬于集体？家庭承包責任制的原始最初公平是体現在均富基礎上的，如今農民強烈主張土地“生增死減”与家庭承包制的均富理念并不衝突。這樣一來，為穩定承包制度提出的“生不增田，死不減田”又如何實行公平呢？
一項調查表明：62%的農民對“生不增田，死不減田”政策持保留意見。[26]大多數農民反對政府新政策的主要原因是，它取消了作為社區成員的村民對土地的占有權。既作為生產資料又是社會福利保障的土地是村民的‘公共財產’，因此，須‘人人有份’，以保証口糧消費，這是農民的一种基本權利。” [27]
既然土地屬于農村集体所有，而農民又是農村集体成員，集体与作為集体主人的農民在權益關系上是什么關系？農民如何對集体所有的土地行使所有權？如果土地村有的地權制度設計有利于農民行使土地集体所有權的話，那么，農民又如何對鄉（鎮）政府等經營、管理的土地行使所有權？在技術上，集体的邊界越大，土地集体所有制与農民就越不相干，這是土地公有制設計的一大難題。目前農村土地制度的一大問題就是代表農民管理集体土地的管理者違背了委托者的意愿，使土地集体所有成為管理者所有。1997年，一個北京大學學生調查發現，河北省大名縣大街村支書李國清伙同其他于部賣地400畝，得款80多万，除了向上行賄一部份，其余都揮霍貪污一空。全村農民集体告狀，可最后把他免職了事，賣地的公款卻無人追查。[28]
土地使用權的核心內容主要是農民對承包土地的排他性的使用權，土地開發權、土地的經營收益權。但人們現在仍在談論完善土地使用權。土地使用權的范圍有多大仍是一個遠未解決的問題。承包制改為“租賃制”、轉包以及人股“反租倒包”等是否屬使用權的范圍？委托鄰里親朋代其經營承包地的“代耕制”是否是使用權的擴展？農戶以土地承包權人股參与經營与分配的“股份制”，廣東南海縣將承包權轉化為股權，是否符合使用權的原始界定？這些問題都需要進一步澄清。
1998年，洛陽市郊區人民政府為在當地發展從來沒有推廣試驗過的所謂高科技農業，決定征地50畝。征地的費用是每畝33万元，而農民拿到手的只是賠償每畝地青苗費1000元，其余征地款全進了鎮政府的錢庫，號稱“鎮管村用”。《人民日報》記者從調查中了解到：這個村庄人均耕地原本只有0.7畝，征地之后，有的農民家里5、6口人只剩下1畝多口糧田。但這种危及農民生存的征地就是這樣不可更改地決定了。1998年4月22日，洛陽市郊區辛店鎮干部及派出所干警一行几十人．帶著兩台大型推土机，不顧農民的反對和阻攔，強行將辛店村第2、第 11兩個村民小組近50畝丰收在望的小麥全部推毀。“推麥圈地那天，鎮派出所干警都出動了，誰有意見就抓誰。”那些可怜的農民說：“農民以地為本。我們這里耕地本來就不多，又強行征用土地，沒有了口糧田，我們今后生活咋辦，？” [29]
像洛陽市郊區這個小村庄出動警察強制征用農民土地的事件可以說是當前中國農村農民与政府在土地問題上關系白熱化的一個小插曲。政府与農民的關系白熱化是因為，農民的財產利益在征地過程中嚴重流失，政府在這個過程中想方設法占農民的便宜。當今中國農村，農民与政府對立最激烈的領域，都集中在農民財產權領域，一個是農民負擔問題，一個就是土地征用問題。但是，農民与政府的大規模衝突，几乎都与土地征用有關。對農民來說，他們可以忍受土地產權狀況的模糊，上地可以被調來調去，但他們不能承受永遠失去土地。農民以土地為生存基礎，而農民的身份轉換仍然困難重重，這种情形下，農民保留一塊自己的土地，几乎就是自己的生命線，剝奪土地，等于剝奪他們的生命。為爭得土地，農民挺而走險是必然的。“中國大部分農民很窮，如果連一小塊土地的財產權也得不到尊重，農民對這個社會還會有什么留戀？[30]
1993年以來，廣東、河南、陝西等地發生多起因土地征用問題引發的農民与政府的衝突事件。
征地是國家運用公共權力割讓農村土地所有權和農民土地使用權的行為。即使農民的土地產權被界定得相當清楚，國家仍然可以運用權力改變產權的歸屬。這种以國家公共權力為后盾割讓老百姓財產權的行為歷來是一個國家的憲法和法律規范的對象。例如，征用必須依法律為之、必須進行充分、公正的補償。聯邦德國1949年基本法第153條規定：“公用征收，僅限于公共福利及有法律根据時，始得行之。公用征收，除聯邦法律有特別規定外，應予相當賠償。”美國憲法第5條修正案規定：“無論何人，……不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平賠償，私有財產不得充作公用。”荷蘭王國1814年憲法第13條第1款規定:“加因公益所需而征用財產，須依照法律規定，并須事先保証給予充分補償。”
相較之下，中國憲法和法律對農民土地征用的規定既顯霸道，又不公平。憲法和土地管理法确定的原則是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，連“補償”二字的影子都沒有。
如果一种權利無法給人帶來可以預期的利益，這個權利就是不真實的。目前，農民的土地承包權和土地使用權就是屬于這种類型的權利。如果權利是不可靠的，當然無法确立農民与大地的感情。如果農民是在可能不屬于自己的土地上從事生產、生產不是自己選擇的產品且可能是不許出售或者賣不出去的產品，指望農民辛苦耕耘、增加土地的長期投人和責任心，培養地力，產生長遠預期，無异于緣木求魚。而那种對應該屬于自己、而不屬于自己的東西的掠奪性破坏也是可想而知的。
迄今為止，中國所有關于土地制度的改革的措施都傾向于穩定農村家庭承包責任制：如維持家庭承包制度基本不變；1998年在原有的承包期快要到期的時候，讓農戶在承包期15年基礎上再承包土地30年；“生不增田，死不減四”；禁止基層組織隨意調整土地權；明确使用權可以有償轉讓等等。但是，所有這些舉措實際上都無法触動土地問題的關鍵所在。
海內外的農村問題專家們曾經提出，為了解決中國 土地制度中存在的問題，中國應當引人一种土地永久使 用權制度。對土地的承包經營權不應當是所謂的15年、30年，也不是50年，70年，100年，而至少應當是能夠橫跨好几代人的制度安排，甚至永遠如此。
曾經長期參加中國農村改革決策的老共產党員杜潤生就持這种觀點。他認為應當通過法律形式將土地使用權長期化固定下來。他以荒山的承包經營權佐証他的觀點說：“四荒”土地拍賣，規定50年-70年甚至100年使用期，激發了人們的投資熱情。短時間內，就改變了山河面貌。在陝北、晉西、湘西一帶，形成一种新的經濟增長點。[31]
總結起來，目前農村的地權制度有兩大類問題，第一類是農民的承包權和土地使用權相當不完整。如現存的糧食定購体制（糧食供應壓力大，強制性的种植計划，低价格的農產品收購，）是一項全面制約農民土地使用權的制度安排。在這個盤剝農民的制度下，農民种植作物的選擇權、生產決策權，農產品的收益權和處分權都是不完整的。在浙江的樂清，有的村規定：凡是不能完成定購任務的原承包者，其土地將會被收回或受重罰。絕大多數的農民（98%）希望國家能夠充分尊重他們的這些權利。[32]如果不引進永久土地使用權制度，農民承包權和土地使用權被割裂的情形仍然無法解決。
能夠解決第一類型地權問題的藥方不是土地永久使用權，而是必須消除目前存在的限制農民土地使用權的諸因素，最大限度地拓展和延伸帶來土地使用權的內涵和外延。使“單一使用權拓展到占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權”。[33]
根据調查，目前農村中渴望永久土地使用權的農民基本上是以糧食生產為主要收人來源的農民，從整体上講，農民最感興趣的是土地的收益權、轉讓權，農民對自由轉讓土地使用權尤其感興趣。[34]
如果土地承包權、土地使用權是完整的，農民當然可以將土地進行轉讓、轉包、租賃、繼承、抵押、讓土地的承包權与經營權分家，穩定的承包權還能為農民帶來更多的財產利益，例如，比較穩定的土地權利將會提高農民獲得貸款的机會，如果農民在自己承包的土地上擁有這些權利，土地私有化方案未必便是最好的地權制度改革選擇。國際上的經驗表明，土地不實行私有，只要建立合理的土地使用權制度，也能夠激勵投人和積累，也有條件提高土地實際利用效率。
如何使界定清楚的土地承包權和土地使用權成為法律下神圣的權利是目前必須解決的另一個問題。
有觀點認為，“農民的土地承包權不能很好落實，重要原因是我們還沒有在法律理念上把土地承包權當作農民神圣不可侵犯的財產權利。[35]
土地承包權、使用權也是財產權的一种形式，的确需要神圣化，否則，農村的的第一步改革便沒有最終完成。但是，權利的神圣化或者記載權利的法律的神圣化，全然不是宣示的結果，權利的神圣性歸根到底是一种力量對
比所引出的后果而已。
在台灣，農業改革的兩大成就是：土地改革和農會建設。土地改革的功能界定了土地的產權，農會制度的建設則使產權制度的改革建立在農民的集團力量之上。在現代社會，個人的權利和群体的權利就是建立在這种多元的集團力量之上的。
總而言之，中國農村地權的問題的根子出在農民与政府力量對比的關系上。農民太弱小，政府太強大，農民既無法使自己的意志上升為法律，更無法在政府侵犯法律界定的權利時去捍衛權利。產權界定的核心是限制政府行為能力，如果無法限制政府行為能力，產權界定便是徒勞。
作者系耶魯大學訪問學者
摘自《戰略与管理》(五)
注釋
[1]劉建華：《農民負擔何時減下來？——對廣水市部分鄉村農民負擔情況的調查》，《人民日報》，1998年9月23日第10版。
[2]陳錫文：《牢牢把握十五屆三中全會的全局意義》，《了望》，1998年10月19日，第42期。
[3]《中國農村改革決策紀事》，第16-79頁，中央文獻出版社1999年版。
[4][6][30][35]党國印：《确立農民的土地財產權》，《南方周末》，1999年4月2日第13版。
[5][31]杜潤生：《土地与農民的期待》，《華聲月報》，1998年9月號總第395期。
[7][14][16]林平：《一個嚴峻的問題擺在中共面前：農村出了一個權勢階層——農村政治体制非改不可》，香港《廣角鏡月刊》，1999年1月第23-25頁。
[8][24]王西玉：《深化改革完善制度》，《人民論壇》，1998年第11期。
[9][33]遲福林等：《賦予農民長期而有保障的土地使用權》，《人民日報》，1999年1月5日第9版。
[10][27][32][34]龔啟圣等：《農民對土地的產權的意愿及其對新政策的反映》，《中國農村觀察》，1998 年第2期，第18-25頁。
[11]党國印：《經濟研究資料》，1998年第8期，第55頁。
[12]張樂天：《公社制度終結后的浙北農村政治与經濟一浙北農村調查引發的思考》，《戰略与管理》，1997年第1期，第110-120頁。
[13]厲名震：《咋就不落好》，《經濟日報》，1998年7月17日第2版。
[15]胡瀟主編：《中國鄉土的世紀之交》，第42頁，湖南出版社1991年版。
[17]《人民日報》，1999年6月23日，第]10版。在所有被占的耕地的背后，人們不難想象會有多少耕地是通過侵犯農民土地承包權的方式取得的。
[18]杜鷹：《土地制度建設試驗已有的經驗和未解的問題》，《人民論壇》，1998年第11期。
[19][23]韓俊：《土地定權農民定心》，《人民論壇》，1999年，第1期。
[20]周文逸：《30畝耕地為什么撂荒了》，《半月談》，1998年第22期。
[21][22陳桂棣、春桃“《民間包公》，《當代》，1998年第2期，第4-12頁。
[25]憲法第10條第1款，土地管理法第6條第2款
[26]貴州省湄潭湄縣潭試驗區1987的最引人關注的，是在全國率先實行了“增人不增地，減人不減地”的辦法。已寫進貴州省地方性法規，而且被1993年的中央文件予以肯定。
[28] 《電子文摘周報》，1999年2月11日。
[29]王維香：《好事為啥辦不好？——關于洛陽郊區辛店鎮毀麥征地的調查》，《人民日報》，19998年6月10日第10版。
(轉自天村网站)
