陳樹慶:論雙重國籍之承認的國際新趨勢

陳樹慶

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【大紀元2012年01月22日訊】林俏2011年4月20日發表於《中國期刊界》的《和諧社會與雙重國籍之思考》一文中寫道「國籍單一是國際法追求的理想狀態,一人一籍原則已成為國際國籍制度追求的目標,是發展趨勢。在這種情況下,我國國籍法如果改為承認雙重國籍有逆流之嫌。」;而對國際移民問題有30多年研究的社會學家史蒂芬*卡斯爾(Stephen Castle)在http://www.unesco.org/most/apmrcast.htm網上發表的《The Myth of the Controllability of Difference》一文卻指出「近年來許多移民輸入及輸出國改變了他們的法律,允許雙重國籍易已經成為一種非常清楚地趨勢(There is a clear trend in this direction: in recent years many emigration and immigration countries have changed their laws to permit dual citizenship.)」。

上述學界相互矛盾的說法,孰是孰非?筆者在《從比較法角度分析國籍牴觸的解決》一文中,從一九三O年海牙《關於國籍法牴觸若干問題的公約》、1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》、一九六三年《關於減少多重國籍情況並在多重國籍情況下的兵役義務的(歐洲)公約》到1997年的《歐洲國籍公約》為線索,說明在國際法領域以尊重和保護人權為出發點,近年來一些國際組織開始修訂其原有的國籍公約對於多重國籍採取更加包容的原則。《各國承認雙重國籍狀況的最新分析統計》一文說明全世界225個國家和地區(其中國家195個),「167個國家和31個地區合計198個允許或一定程度允許雙重國籍,或者說在已經統計的225個國家和地區都算為88%,僅以195個國家算超過85%,是完全或一定程度承認雙重國籍的。包括聯合國安理會5個常任理事國(英、法、美、中、俄)中,除了中國大陸,所有其他各國都承認或不否認自己國民的雙重國籍」。

近半個世紀來,在國際移民已成潮流,全球化不可阻擋的形勢下,除原有承認雙重國籍的國家外,不少國家相繼實施雙重國籍政策,既有發達國家,也有發展中國家。尤其是一些新興國家和地區逐漸意識到,與發達國家相比,自身缺乏競爭力,即使本國裔甚至本土出生的外籍高端人才,讓他們放棄海外的一切,進行「二選一」是艱難的選擇。因此,巴西(1995年)、墨西哥(1998年)、波黑(1999年)、烏干達(1999年)、菲律賓(2003年)、印度(2005年)、印尼(2006年)、越南(2009年)、韓國(2011年)等有大量海外族裔人才的新興國家和地區,在20世紀90年代後不約而同地改變政策,明確承認或變相承認雙重國籍。

因為現行《中華人民共和國國籍法》不承認雙重國籍政策的制定,與處理東南亞尤其是印尼華僑的國籍問題最有關係,還由於印尼歷史上發生過多起嚴重排華事件,當地華人的國籍也自然成了全世界關注印尼國籍政策變化的重中之重,本文不妨就從印尼國籍政策的演變開始舉例說起:

一、印尼的國籍政策之變化

從清末到中華民國,1949年以前中國大陸實行「血統主義」為主導的國籍法,而荷蘭殖民政府實行的是「出生地主義」的國籍法,兩種互不相讓、生而具有的國籍,導致荷屬東印度(現在的印尼)華僑普遍都具有「雙重國籍」的身份。

1946年4月10日,剛剛獨立不久的印尼共和國政府公佈《印尼共和國的公民法和居民法》,仍沿襲原荷蘭的屬地主義原則,並採取被動制的辦法,規定在印尼出生、連續在印尼居住5年、已滿21歲、已婚的非原住民後裔,如在規定期限內不到政府機關表明自己的態度,即被認為選擇了印尼國籍。1949年12月,印尼根據同荷蘭在《圓桌會議協定》中達成的有關協議,開始實行《印尼聯邦共和國關於國籍問題之規定》。按照這一「規定」,兩年內不聲明脫離中國籍的華僑,即「被動」地成為印尼公民。1950年8月15日頒布的《印尼聯邦共和國憲法》重申了「被動制」的合法性。

而到了1954年,由於對中共利用華僑搞共產主義顛覆活動的擔心日益加劇,印尼當局也一反過去要「同化」華僑,即以屬地主義為主導的被動制來強制華人入籍印尼的國籍政策,開始發生轉變,試行主動制,對於尚未承認和取得印尼國籍的外僑想再加入印尼國籍,要向政府機關提供各種證明材料,還需要交納高額費用。中國政府和印尼政府在1955年4月簽訂了《中國—-印度尼西亞雙重國籍條約》,規定:凡同時具有雙重國籍者根據自願的原則選擇一種國籍。該條約1958年1月27日正式生效,非但無助於中共當局所說的放棄中國國籍「有利於當地華僑融入居住國」,反而使當地華人的國籍問題更加突出,大量要保留中國國籍的華僑只能被迫放棄原先具有的印尼國籍,還沒有具備印尼國籍的華僑要取得印尼國籍也變得更加困難。1958年7月,印尼頒布了《關於印尼共和國國籍的1958年第62號法令》,以血統種族原則代替國際普遍承認的出生原則。根據這個法令,即使擁有印尼護照和出生證的華族人士,在辦理各種證件或手續時還必須出示「印尼國籍證(Letter of Indonesian Citizenship)」,而且還要支付相當數量的費用。

由於受《中國—-印度尼西亞雙重國籍條約》的限制,據印尼政府估計,至1960年在當時約300萬華僑中,選擇保留印尼國籍而喪失中國國籍者占30%約100萬人。其餘為保留中國國籍者占70%約200萬人,就不得再擁有印尼國籍,他們在經濟和文化活動上受到越來越多的限制。為了便於謀生,放棄中國國籍而重新加入印尼國籍的華僑日益增多,到1965年蘇加諾政府倒台的前一年,加入印尼國籍者已佔華僑的三分之二,約200萬人,而繼續保留中國國籍者只剩下三分之一,約100萬人。1965年蘇哈托領導軍隊鎮壓了所謂「共產主義政變」上台執政後,不僅發生了殘殺數十萬華人的慘案,而且印尼單方面終止有關條約,也不再允許因保留中國國籍而失去印尼國籍的華人重新取得印尼國籍,包括他們在印尼出生的後代也不能取得印尼國籍,令印尼華人國籍問題懸而不決。

自前總統蘇哈托1998年下台以來,尤其是1999年10月,瓦希德當選印尼總統之後,情況有了較大改觀,這位自稱有華人血統的穆斯林領袖對華人社會表現出了親切態度。之後歷屆印尼政府從以往一次次排華暴亂對印尼國家形象的惡劣影響及對社會發展的負面效果中積極反思,都清醒地看到,只有像美國或其他先進工業國家一樣,以開放包容的政策平等對待各族裔民眾,敢於吸納國外的精英人才和重用本國優秀人才,印尼才能逐步擺脫貧困落後狀況,走上強國富民的興旺之路,努力從施政各方面採取改革舉措。

其中,印尼國籍證件問題一直被視為是印尼政府歧視華裔的根源,印尼華裔公民在申請護照時一旦身份受到懷疑時,移民廳便會索取印尼國籍證件。2001年,「國籍證」問題在印尼華裔羽毛球選手葉誠萬事件中再次受到關注,在他出國前夕就因缺少國籍證辦理護照而受到刁難,直到2002年5月3日在總統梅加瓦蒂的干預下,葉誠萬夫婦的國籍問題才得以解決。2002年6月11日印尼司法與人權部長尤斯里表示,該部門決定停止簽發印尼華裔所需的印尼國籍證件。他表示,今後印尼華裔僅憑身份證和出生證就可辦理印尼護照。

2006年7月11日,印尼國會通過新的印尼國籍法,修改了印尼原住民定義。根據新國籍法,任何人在印尼出生,並未有自願地接受其他國家國籍(因為基於外籍父母雙方或一方血緣生而取得的他國國籍,就不屬於「自願地接受其他國家國籍」)都會成為印尼原住民,並且以原住民身份獲得印尼國籍。也就是說,新國籍法一改過去絕對不承認雙重國籍的政策,規定了有限的雙重國籍,印尼公民跨國通婚所生的子女,在18週歲之前可以保留印尼國籍,同時不影響取得其它國家的國籍,18週歲後,則可以自行選擇國籍。新的印尼國籍,亦徹底取代了歧視華人的一九五八年第六十二號政令,自此以後,「印尼國籍證」的法定地位,亦正式廢除。由於新國籍法的定義,除了廢除了華人在印尼被歧視的地位,而且持有印尼出生證明,而未有(18週歲後自願)接受第三國國籍的印尼華人,都會重獲印尼國籍,印尼華人國籍問題,在印尼本土地區,大致告一段落。

印尼華人和其他少數族裔經過漫長的不懈奮鬥,在很大程度上促使了新《國籍法》的誕生。輿論認為,消除偏見和歧視是一個長期工程,需要各方面的艱苦努力和密切合作,華人真正融入印尼主流社會才是真正徹底消除歧視的根本。尤其重要的是,近年來印尼華人逐漸改變了過去不問政治的錯誤觀念,在苦心經營形成巨大經濟影響力和龐大社會關係的同時,也積極參政議政,獲得了爭取平等的發言權,儘可能使華人成為印尼政府必須重視並倚重的一股力量。到2004年,華人成為印尼大選中各政黨拉攏和利用的對象,根據印尼大選委員會統計,參加大選的24個政黨共派出300多位華裔候選人參與國會及地方議會選舉,是印尼建國以來最多華裔參選的一次。目前印尼國會中有十幾位華人議員,他們的積極推動和爭取,對於改善華人在印尼的生存發展環境起到了重要作用。

二、印度的國籍政策之變化

印度的國情和僑情與中國最為相似,國內人口多,海外僑胞也多且在歷史上又多集中分佈於東南亞各國,對於自身國家主權問題、與各國的外交關係問題比較敏感,因此在立國早期的國籍政策也比較封閉與保守。印度憲法只承認單一國家的公民身份,但未成年人不由自主(如因出生、收養、隨父母國籍變更,而取得外國國籍)導致的雙重公民身份除外,根據印度憲法第9條「任何印度人,自願成為他國公民就不再是印度公民(Persons voluntarily acquiring citizenship of a foreign State not to be citizens.)」,印度《1955年公民身份實施條例(the Citizenship Act,1955)》對此作了更加具體的規定。如果完全按照公民身份(the Citizenship)和國籍(the Nationality)相一致來理解,對於成年人自願成為外國公民的情形下,可以說印度禁止雙重公民身份實際上就是禁止雙重國籍。

《1955年公民身份實施條例》的實施,雖剝奪了外國人在印度的「治外法權」,清除了外國人在印度的勢力,但也限制了海外印度人同祖國的聯繫。印度是一個移民輸出國,海外印度人越2000萬人,分佈於110個國家,這些人中仍有相當一部份人視自己為印度人,有很強的認同感,在取得居住國國籍後仍極力希望保留印度國籍。據丘本立先生「從國際僑匯新動向看我國的僑匯政策」(原載《華僑華人歷史研究》2004年02期)統計,當時總收入達1600百億美元,相當於印度國民收入的三分之一,每年平均100億美元匯款成為印度最大一筆外匯來源。作為一個世界性的人口大國,印度政府並不願意海外印度人回國,但是又希望富裕的海外印度人有愛國之心,能夠服務於本國的政治或經濟建設,因此,加強與這些人的關係成為近年來印度政府的戰略目標之一。

為了制定切實可行的方案,早在1999年3月,印度內政部開始試行印裔卡制度,並於2002年9月15日全面正式生效。該制度顧及祖孫三代,向移居海外的印度人、其出生在外國(主要是指印度承認其外國國籍的發達國家)的兒子女兒以及孫子孫女發放「海外印度裔人士身份證,簡稱印裔卡(Person of Indian Origin Card,簡稱PIO卡),PIO卡同樣適用於印度公民或印度裔人士的配偶。一個PIO持卡人在有效期(15年)期間訪問印度內免簽證;如果在印度逗留不超過6個月就豁免登記的要求;如果連續停留超過6個月,將被要求在期滿30天內到有關外國人登記處登記(這項規定是對未成年人不適用)。一個PIO持卡人在經濟、金融、教育等領域享有印度政府向所有非居民提供的同等待遇,例如:享有印度人壽保險公司(LIC)或中央或州政府的各項建屋計劃的資格;享有提供給所有非居民印度人的兒童在印度教育機構接受教育之便利;可被醫學院校,工科院校,技術學院等普通高等院校錄取;可在印度收購,持有,轉讓和處置不動產,但不包括農業/種植園物業;所購置房產,享有各項房屋計劃下州政府和其他政府機構提供的設施。從某種意義上講,「印度血統的人(PIO持卡人)」是另一個國家的公民,在民事方面還不享有國民(national)或稱居民(resident)的同等待遇,當然也不享有本國公民才具有的政治權利如選舉、擔任公職等。

2000年,印度政府專門成立了由前印度駐英國高級專員、現任國會議員辛格威(L.M. Singhvi)擔任負責人的高級委員會,爭取在不修憲或少修憲的前提下最終實行雙重國籍政策。2003年1月9日,在印度的第一屆海外印度人節慶祝大會上,印度總理瓦傑帕伊正式宣佈,印度政府將實行雙重國籍政策。同年5月9日,印度議會通過《2003年公民身份實施條例(修正案)The Citizenship (Amendment) Act 2003》,2004年1月7日經印度總統簽署,並於2004年12月3日生效。2005年6月28日由印度總統簽發生效了《2005年公民身份法(修正案)The Citizenship (Amendment) Ordinance2005》,學界也常將其簡稱為印度新國籍法,該法將以往印度國籍的血緣主義(jus sanguinis)為主導轉向兼顧屬地主義(jus soli)。印度新國籍法規定,外國籍的人要獲得印度國籍,必須在印連續居住5年以上,且不允許雙重國籍(必須退出原國籍)。但對於印度公民移居國外,取得外國國籍的,並不當然取消其印度國籍(除非本人申請取消)。雖然印度《2003年公民身份實施條例修正案》和《2005年公民身份法》規定,入籍外國的印度公民仍然被要求立即交出他們的印度護照(但要求保留或恢復印度國籍的,獲准者,由印度駐所處國使領館向其頒發(交出Indian passport)或換發(交出PIO卡)《海外印度公民證》(Overseas Citizen of India,簡稱「OCI」),並在其所處國的外國護照上蓋一個「終身簽證(LIFETIME VISA)」,可以自由出入印度,在印度停留的時間也不限。取得OCI只需一次性的繳納一定手續費,比如在美國,交出印度護照換取OCI卡需交付$275美金。如同PIO卡制度,OCI制度也惠及祖孫三代,當然,並不是所有具有印度出生地或祖籍(INDIANATIONALITY)並有外國公民身份(如,US CITIZENSHIP)印度人都可以領到一張OCI的,依據《2005年公民身份法》,對犯有嚴重的罪行,如販毒,道德淪喪,恐怖活動,或任何導致一年以上刑期的海外印度人,領事館可拒絕他OCI的申請。

在學術上和不少國家的法律上,甚至包括有些國際法,國籍(nationality)和公民身份(citizenship)常常相通用,但兩者的確切含義還是有區別的。印度憲法不允許雙重公民身份(the Constitution of Indian does not allow dual citizenship),但印度的OCI制度充分利用了國籍和公民身份的嚴格區分,為其國籍制度作出了「聰明」的變通:將國籍nationality與出生地、祖籍連在一起,將公民身份citizenship和選舉權和被選舉權、公職連在一起,並將涉及公民的外交及護照歸屬於公民身份(citizenship)而非歸屬於國籍(nationality)。這樣一來,就可以做到肯定單一國家公民身份的同時不否認印度人民可以擁有雙重國籍。大致可以表述為,印度法律在承認印度人民的出生地或祖籍(nationality of origin)的同時,承認印度人民的外國國籍(new foreign nationality)。按照印度的《2005年公民身份法》,印度當局對於不允許雙重公民身份解釋為一個人是不可以同時擁有和使用二個國家的護照:在印度國內,印度法律有限制地承認有雙重國籍的印度人作為本國公民(INDIA CITIZENSHIP)的權利,而否認其作為外國公民(FOREIGN CITIZENSHIP, e.g. US CITIZENSHIP)的權利;但在印度境外,印度政府只承認單一印度國籍者的《印度護照》,對於有居住國國籍而領有OCI的印度人只承認其代表居住國國籍(或公民身份你)的護照。這樣的規定,直接避免了涉及外交保護的有關國籍衝突,例如《關於1930年國籍法衝突若干問題的海牙公約》第4條規定「一國不得向處在另一國的公民提供外交保護,如果該公民具有所處國的國籍」。因此,印度的海外公民不是印度的一個充分的公民,雙重國籍並不等於同時有效的雙重公民身份。

在印度,對於不想當官的平民百姓來說,有《海外印度公民證(OCI)》的雙重國籍印度人和只有《印度護照》的單一國籍印度人,幾乎沒有差別,允許投資農業、工業和地產,在工作、居住(如購房)、醫療和教育(如將小孩送往印度教育機構學習)等社會保障、所得稅、貸款額度、風險投資基金的申請、知識產權保護、遺產權和繼承遺產權等方面都有「本土公民待遇」;不過雙重國籍者不能參加投票或競選,不能擔任總統、副總統、國會議員、最高法院或高等法院的法官、其他某些法定職位,未經允許不得進入某些保護區域、不得進行登山攝影或地形勘察研究等活動。

可以說印度的雙重國籍政策是針對印僑實施的,有利於他們回到印度發展,主要是針對在美國、英國、加拿大等15個發達國家居住的印度人,後又進一步擴展了雙重國籍的範圍,包括1950年1月6日之後離開印度的申請者(但實踐上繼續排斥來自巴基斯坦、孟加拉國、特立尼達和多巴哥、斐濟、新加坡、馬來西亞等國的海外印度人申請雙重國籍)。據統計,在印度版的雙重國籍政策出台之前,印度只僱傭了7000名軟件專業人才,而在2003年「印度海外公民證」實施以後,印度已經有了70萬名軟件從業人員,並依賴出口和外包成為了僅次於美國的世界第二大軟件出口國、以及世界第一大軟件外包業務接納國。截至2007年,數年內僅從美國一國回到印度的僅信息產業方面人才就已經超過6萬。截止到2010年3月,印度已經發放了4百萬「海外印度公民證」和7百萬個「印度裔卡」。美國有政府人士對印度《金融快報》承認:「如今大批印度信息人才回流,可能影響全球科技中心的硅谷乃至整個美國今後的競爭力」。

2011年初,印度總理 辛格宣佈PIO將與OCI合併,新卡將統一稱之為「Overseas Indian Card,簡稱OIC卡」,聲稱具有既往PIO卡和OCI所包含的所有的權利,同時還會給予更多的便利。但筆者從許多報導上看,從去年6月開始推行至今,雖然印度政府為此建立了一定的基金支持,但眾多換發OIC卡的申請者抱怨手續繁瑣、花費太大(but the process is very time consuming and too costly),實施狀況並不如人意。

無論在中華人民共和國建國之初的上世紀五十年代初期,還是中國改革開放之初的上世紀七十年代末和八十年代,在「招才引智」方面,印度人才回歸率遠不如中國,而現在回歸率又遠高於中國。尤其是近十幾年來,雖然印度沒有花很多的錢來吸引人才,但印度的人才留在美國等發達國家少於中國,原因可能有多方面,當然在政策上走在了中國前面,肯定是其中最重要的一個方面之一。尤其是近幾年來中國大陸從中央到地方,一再強調產業轉型升級、建設創新型國家和地區之際,印度國籍政策的變化不能說對我們是沒有值得反思或借鑒意義的。

三、韓國和菲律賓:用雙重國籍吸引海外僑民,緩解人才外流

韓國自1948年制訂國籍法以來一直奉行單一國籍主義,2008年4月,韓國法務部與「國家競爭力強化委員會」便開始就「有條件的允許雙重國籍」進行探討。據韓國法務部統計,最近10年間取得韓國國籍的外國人士約有5萬名,而同一時期放棄韓國國籍的人士則達到17萬名。2005年以後,每年都有2萬名以上的韓國人放棄韓國國籍,這些人大部份都是中產階層以上人士及各個領域的專業人士。能夠反映世界主要國家人才流動狀況的經濟合作組織(OECD)30個會員國人才流入比例顯示,平均比例從1990年的1%上升到2000年的1.6%,而與此同時韓國則從-1.3%降到了-1.4%。韓國有識之士呼籲,吸引外國人才、留住本國人才的工作已經刻不容緩。法務部還專門委託調查機構進行了民意調查,結果顯示71%的受訪對像贊成對優秀外國人承認雙重國籍,56.5%的受訪對像認為在一定條件下允許雙重國籍是正確的。

面對韓國人才流失嚴重的大背景,法務部出入境及外國人政策局局長秋圭昊曾說,「有條件承認雙重國籍的方針,將為在全球競爭時代吸引優秀外國人才、強化海外同胞與祖國的紐帶意識奠定基礎」。法務部將國籍改善方案2009年4月份進行立法預告,5月份舉行聽證會,6月份向國會提出國籍法修訂議案,2011月1日韓國《國籍法修訂案》正式生效。

從2011年起,外國科技、文化、體育等領域的優秀人才在申請加入韓國國籍時,將不再被強制要求需要在韓國居住5年以上,也無須接受入籍考試。更重要的是,優秀的外國人才、成年前被外國人領養者以及旅居國外但65歲以後入境的海外同胞等,韓國既往法律所規定的入籍申請人必須提交放棄外國國籍證明的條款將被廢棄,只需簽署一份「放棄外國人權利備忘錄」,聲明不在韓國行使外國人權利就可以了。這一制度的實施,外國人在取得韓國國籍、享有韓國人同等待遇的同時,將可以保持原有的國籍,這實際上是有條件的承認了雙重國籍的存在。法務部有關人士認為,部份承認雙重國籍後,企業所需要的高級人才進入韓國將更加容易,同時也可有效防止國內精英向海外流出,這才是修訂國籍法的最主要目的所在。

不過,那些因在國外出生而可取得他國國籍者不在修正案的範圍內,他們仍必須放棄外國國籍後才能擁有韓國國籍。修正案同時規定,對於嚴重妨礙社會秩序者及有反國家安全、外交、經濟等嚴重行為者,將經過聽證程序剝奪其韓國國籍。

類似韓國的情況,菲律賓早在2003年就通過了雙重國籍法案。這樣,在菲律賓本土出生但已加入其它國籍的菲律賓人在宣誓忠於菲律賓後,可以保留或重新獲得菲律賓國籍,從而獲得投票權和財產擁有權。海外菲律賓人還可以免交所得稅。菲律賓之所以修改已實施67年的國籍政策,確立雙重國籍法,主要是希望它將增加海外菲律賓人對菲政治、社會和經濟的興趣,能促進投資和國內旅遊業,有利於國家經濟發展。

四、德國的國籍政策之變化

德國是一個民族成分比較單一的國家,長期以來堅持血統主義原則。根據1913年的《公民法》,外國人在德國出生的小孩,不能獲得德國國籍。與此同時,申請加入德國國籍的門檻很高,申請者須放棄原有國籍及附隨的一切權利。1991年德國的《外國人法》放鬆了移民歸化入籍的條件,但是仍然不承認雙重國籍。

由於受1997年《歐洲國籍公約》約束,的2000年1月1日起實施生效的德國新國籍法,對原國籍法做了較大的修改與補充,改變了過去單一根據血統原則確定國籍的做法,引入了出生地原則,有限期的承認雙重國籍,並且進一步簡化了外國人入籍的手續。具體表現在以下方面:

(1)血統與出生地相結合原則。父母雙方中有一方擁有德國國籍,則他們的孩子也將得到德國國籍。對於非婚生子女,如果母親是德國籍,則孩子為德國籍;如果只有父親擁有德國籍,則在確認他們父子或父女血緣關係後方可獲得德國籍。這種確認必須在23歲之前進行。在德國境內出生的外籍兒童,如其父母雙方中有一方在德國連續居住滿8年以上,並且持有永久居留權或持無限期居留達3年以上,則他們親生的子女即可自動獲得德國國籍。

(2)選籍原則。根據德國國籍法,無論是根據出生原則還是通過入籍手續獲得德國國籍,只要他還同時擁有其它國籍,則他在成年(23週歲)時根據主管部門的要求,以書面聲明的形式就是否繼續持有德國國籍作出選擇,如果保留外國國籍則意味著的德國國籍的喪失,如保留德國國籍則須遞交已失去或放棄外國國籍的證明,如果超過23週歲尚未做出選籍聲明則將自動喪失德國國籍,在此之前持有雙重國籍是被允許的。同時新國籍法允許在特殊情況下保留雙重國籍,但須經主管部門批准。

自2007年起,德國國籍法進一步放寬雙重國籍條件。來自歐盟其它成員國或瑞士的人申請人,凡自願加入德國籍的,不再要求放棄德國籍;如果有德國人申請加入其它歐盟成員國或者瑞士的國籍,也無須放棄德國國籍。此前,在歐盟其它成員國或者瑞士提出申請已經獲得該國國籍的德國人,必須交出他們的德國護照。他們也可以提出申請,要求保留現有德國國籍。為此,他們必須長期不斷地與德國保持有效聯繫。

五、澳大利亞國籍政策的變化

由於傳統觀念認為國籍是自然人對國家的效忠關係,澳大利亞政府過去一直抵制雙重國籍。1948年澳大利亞《公民法》第17條規定,澳大利亞公民申請加入其他國家國籍的,將失去澳大利亞國籍。

由於澳大利亞有很多公民在北美和歐洲就業,他們多服務於高科技領域。國內民眾對實行雙重國籍政策早有呼聲,要求政府修訂公民法,允許澳大利亞公民擁有雙重國籍。1976年,國會組成調查委員會調查牽涉到「國際法律和外交」的雙重國籍,結果顯示支持雙重國籍有一下好處:有利於個人獲得外國護照;有利於個人回其原籍國時簡化手續;雙重國籍者可能獲得更多的就業機會;雙重國籍者可以在不同的國家繼承;增進社會利益方便他們擁有土地、財產;雙重國籍者可以對後代讓與國籍權利;有利於移民原籍國與澳大利亞的聯繫;避免出現居民交稅但不能選舉的弊端;在國際大家庭中,避免澳大利亞孤立。

1986年,澳大利亞基於對多元文化的認識,規定移民加入澳大利亞國籍後不必聲明放棄對其他國家的效忠,隨後政府也容忍甚至鼓勵移民具有雙重國籍。1994年,澳大利亞國會組成了針對移民和國籍問題的聯合調查組。調查結果顯示,沒有任何證據證明擁有外國國籍的澳大利亞公民對澳大利亞不忠,調查小組認為澳大利亞不應該忽視國際社會承認雙重國籍的趨勢。2001年5月,澳大利亞聯邦政府開始在全社會徵求意見,由於大多數公民支持擁有雙重國籍,當年8月3日,澳大利亞聯邦移民和多元文化事務部部長拉多克發表聲明,宣佈澳聯邦政府已決定修改公民法案,允許本國公民擁有雙重國籍。拉多克希望這項決定能夠鼓勵更多的澳大利亞公民到海外工作,同時又為他們回國工作、報效祖國提供便利。

2002年,澳大利亞國會廢止了1948年《公民法》第17條規定澳大利亞人將不再因獲得其它國家的國籍而失去澳大利亞國籍。這一變化,將允許不斷增長的在全球流動的澳大利亞人能夠利用海外的機會,同時維持他們與澳大利亞的聯繫並未澳大利亞帶來他們寶貴的專業技能和知識,使澳大利亞與英國、加拿大、新西蘭、美國等類似國家的國籍法相銜接。

據2006年聯合國秘書長報告指出,至2005年,全世界大約30個國家制定了便利高技能人才入境的政策或計劃,其中有些就是雙重國籍的政策。報告中指出:「如果能夠保證再度移民海外,有權在目的地國長期居留的移徙者可能更願意返回家園嚐試新生活。因此,在目的地國居住的保障可能促成回移或循環流動。這樣,給予雙重國籍身份也有助於回移」。本文重點例舉一些國家國籍政策的變化發展,並不否定國籍政策首先屬於各國主權的原則,即根據其國情的實際情況而制定的國內法。至於從國家利益和公民權利為出發點的考量,筆者已經在《中國實行「對等承認雙重國籍」的可行性分析》做出了初步考量,還將會進一步深入研究和分析。本文希望再次從比較法角度,能夠透過舉例來把握出承認雙重國籍之潮流的一定脈絡,說明中國實施不承認雙重國籍的國際環境已經改變,尤其是爭取全球化的人才已成為保障一個國家可持續發展力的其中一項關鍵因素,試圖「借鑒他國的立法經驗以改進本國立法」,在中國國籍法政策上也應與時俱進,與世界接軌。

陳樹慶
2012年1月20日完稿於中國杭州

《縱覽中國》首發

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