【大纪元3月18日讯】不论从历史还是现实来看，自治之路曲折漫长。前南斯拉夫地区是实行彻底自治的民族国家。在前南领导人的倡导下，南斯拉夫劳动者通过自治协议确定相互关系，在联合劳动组织之间，联合劳动组织同其他组织和共同体之间通过自治协议确定彼此的权利义务关系。事实证明，如果没有强有力的中央领导，南斯拉夫的自治协议只能导致国家的崩溃。我国实行的民族区域自治制度，有别于传统的自治概念，它是在宪法和法律的规范下，由各个少数民族自治地区的立法机关根据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，由全国人大常委会批准后实行。除前南斯拉夫之外，在其它一些国家也有自己的自治制度。例如，在英国的盎格鲁─撒克逊时代，就有了所谓的自治城市。在这些城市里，虽然接受上一级行政机关的管辖，但它有自己独立的立法、行政和司法系统。从13世纪开始，自治城市的法官一般有高级的市政府官员担任，市长是法庭的重要组成人员。这种具有高度自治性质的机构安排与中国的古代县衙制度形式极其相似。在美国，弗吉尼亚曾经出现过类似的自治城市，威廉斯堡、洛夫克、里士满都曾经以特许状的方式获得过自治城市的地位。但是民主政治的发展，使得自治城市在英、美国家逐步减少。不过，这种脱胎于自治城市的制度，后来直接或间接地影响着英、美两国的宪政体制。到了19世纪，英、美国家的自治城市逐步交出了自己的司法管辖权，但是它们普遍拥有了财政自治权。自治城市可以设立警察，选举议会，组成受国王保护的完善的自治体。在苏格兰，这种自治制度一直延伸到20世纪。
事实上，自治制度作为国家治理结构中的重要组成部分出现得更早。公元前90年到公元前89年的同盟战争中，罗马统治的地区就出现了所谓的市民自治体。到公元前44年以后，市民自治体成为了实现自我管理的自治城镇的统称。自治制度与现代的民主制度既有联系又有区别。自治制度是古代社会一个区域内实现自我管理的产物，而民主制度是在更大范围内实现自我发展的一种制度。在自治区域内也有民主，但民主的结果往往是实现自我管理，它是一种相对封闭的制度。自治制度不具有攻击性，对外它主要解决与中央政府和国家的其它权力机关的权力安排问题，对内主要依靠章程和自制规约规范成员之间的关系。民主既存在于自治制度之中，但民主也是自治制度的破坏者。在现代民主体制下，自治制度有一定的发展空间，但是自治制度本身会受到民主选举的挑战。解决区域自治组织和政权机构之间的紧张关系往往依靠宪法和法律。因此，一些有自治传统的国家，也往往是通过宪法来解决自治组织与政权机构之间的矛盾问题。
在我国，除了少数民族地区实行区域自治以外，城市的居民委员会和农村的村民委员会都由国家的专门法律作出规定。自治组织成员有权参与选举基层乡镇政权机构的成员，而乡镇政权机构的成员又必须对上一级国家行政机关负责，这本身就是一个矛盾现象。如果没有完善的法律对各种权力分配作出妥善的安排，那么，作为国家权力机关的最基层的单位，乡政府其实很难把握平衡。如果维护村民自治组织成员的合法权利，那么，他会获得必要的选票；如果乡长执行上级的命令，而没有遵从村民的意愿，那么，他必然会失去选票。“一乡两乡长”的事件说明，国家政权机构和乡村自治组织都需要在最基层的政权单位有自己的代言人，在有些地方由于没有实现权力的平衡，所以，才出现了地方选举的代言人和依照组织原则委派的代言人同时并存的现象。
这是中国转轨时期必须经受的阵痛。在没有彻底理顺政权组织形式，村民自治不断发展，民主意识逐渐高涨的时代，这种现象有其存在的历史必然性。就像当初讨论国有企业的厂长应当代表谁的利益一样，在乡镇一级政权机关也出现了乡长应该代表谁的利益问题。作为政府机关的公务员，乡长理所当然的应该代表政府的利益，但由于乡长直接面对村民自治组织，所以他不得不处在政权组织与自治组织挤压的中间。从表面上看，“一乡两乡长”是违背法律制度所规定的程序安排问题，但从深层次分析，它预示着中国的自治组织和政权机构面临着巨大的紧张关系，如果不重视这种紧张关系，那么中国的自治制度将会变形，就像“一乡两乡长”一样。所以， “一乡两乡长”事件提醒我们，必须在民主的发展过程中，系统地思考中国的政权结构与村民自治的关系问题。这一点在城市居民自治制度中也会出现。
在我看来，自治制度是建立在信息充分基础之上的一种自我管理制度。如果信息不充分，那么实行自治制度就有可能会增加成本，加重自治组织内部成员的负担。即使在已经存在的自治组织内部，也应该谨慎的分配自治组织与成员之间的权力，防止自治组织损害自治成员的基本利益。在自治组织之外，应当实行休养生息制度，应当为自治组织发展提供必要的政治空间。换句话说，应当由自治组织建立各种协会来充当政权机关的角色，通过协会的章程实现真正的自我管理、自我服务和自我发展。现行的乡镇体制应当逐步地退出中国的历史舞台。现有的乡镇机构可以改组为市场服务机构和县政府的协调机构，县级政府应该成为中国政权的最基层单位。县一级政权机关可以建立司法和行政系统，设立必要的职能部门协调自治组织之间的关系。
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