我這篇文章涉及到一個很實在的重要問題，同時也作出了初步的分析論証。我希望能有更多的學者對此類問題表示關注。
一、問題的提出
在中國的今日就來討論未來民主中國宜采用何种制度形式，似乎言之過早。以為現實政治的演變可以按照事先擬定的理想藍圖依計而行，未免也有迂腐之嫌。其實不然。且不說未雨綢繆總胜過臨陣磨槍。更重要的是，一旦” 行動” 成為可能，” 熱情” 便會急速上升，” 理性” 的聲音就很難再听得入耳。這与其說是行動者做事不講理性，不如說是行動者做事只能憑借那些他們事先就熟知的理念。此其一。
第二，面臨重大的現實選擇，特殊利益的考慮往往會壓倒普遍利益的考慮。這兩點都說明了除非我們提前對有關問題展開深入討論，從而盡可能地獲得某种共識，否則我們很難指望一种正确的觀念會在未來的事變中自然而然地占据上風。不錯，在先進國家中，制度的确立是多种因素交互作用的結果，其中，觀念的作用是有限的。但是對后進國家而言情況則有所不同。一般來說，” 思想先行” 恐怕是后進國家建立民主制度的一個共同特點。當然，歷史不能定做。其間免不了要隨机應變、因勢利導。但倘若我們心中無數，如何去變？如何去導？深入的理論研討正是我們應該做、能夠做、也必須做的事。一言以蔽之，對未來民主中國的制度選擇展開認真的討論，在此基礎上形成共同認識，此其時也，此其地也。
二、總統制与內閣制
根据權力的分立与制衡原則，民主制度包括兩种類型：總統制与內閣制。在總統制下，總統和國會均由全民直接選舉產生。國會不得要求總統對其負政治責任，反之，總統也不能解散國會。總統一身兼任國家元首与行政首腦。在內閣制（又稱議會制）下，國會由直接選舉產生。行政首腦（總理或首相）由國家元首任命，并需有國會中多數的支持–事實上，行政首腦常常是由國會中多數派領袖出任，國家元首僅行使形式上的同意權。總理（或首相）需對國會負責。國會有權否定政府。相反地，總理也有權解散國會重新大選。美國是實行總統制。英國、德國、日本、印度等國采用內閣制。法國的第五共和是一种混合制，又叫雙首長制。有關總統制、內閣制以及混合制的具体內容，各种相關教科書和百科全書中都有詳細的說明。我這里只是略加介紹而已。
三、總統制与內閣制的一般性比較
一般來說，內閣制比總統制更為优越。理由如下：總統制下的總統選舉更具有” 成王敗寇” 的性質。
在總統制下，總統由全民直接產生，總統享有很大的個人權力。因此，毫不奇怪，在實行總統制的國家中，總統選舉就成了最重要的事情。在總統選舉中只有一個唯一的胜利者。胜者全胜，輸者全輸，比分大小對最終結果不具意義。這就使得總統選舉過程變得很激烈，很緊張，因而比較容易引發暴力衝突等非常現象。內閣制則不然。內閣制下的胜利者不是集中在單獨的一個人身上，而是由眾多的當選者共同享有。固然，在內閣制下，只有贏得多數議席的党派才可能組成政府掌握實權，但執政党的胜利本身就是一批人的胜利而非僅僅一個人的胜利。更何況，為了政府的有效運作，多數党還常常需要和少數党建立某种聯盟。因而對少數派議員來說，首先他們會把當選視為一种胜利，其次他們又會對在國會中發揮較大的作用寄予更多的期望。這就會減緩競爭中的尖銳性，并使其結果更為公平。
議員是分區直選產生，因而較易進行。總統制里的總統須由全國直選，因而選舉的成本更高。國家越大，選舉的難易程度、成本高低的問題就越明顯。誠然，在實行總統制的大國，總統選舉大都采用間接的方式即選舉團的方式。如美國（法國的第五共和先是采用選舉團制，后又改為全民直選）。但是在美國，選民投票選舉選舉團時，實際上預先就知道了選舉人將選誰為總統。這就是說，盡管選舉活動可以分區進行，但總統競選者的競選活動總是在全國范圍內進行的，因此其興師動眾、曠日持久就是勢在難免（假如選舉團在事前并不明确他們將選誰當總統，那么他們選出的總統恐怕又和把他們選出來的選民的意見產生差別，因而總統的合法性權威又會打折扣）。
在現代社會中，總統競選者必須要廣泛地利用大眾媒体。這就需要強大的財力后盾。在美國，兩大党之外的總統競選人一向少有當選的希望，部分原因即在于此。倘若沒有占优勢的一兩個大党而是多党林立，大眾媒体如何能同時為各個競選者服務也是一個很大的困難。再說，過分地倚重電視一類工具，常常會使選民們偏重于競選者的外部形象忽視競選者的政治理念，這也不利于選出更优秀的治國人才。反之，在內閣制的選舉中，成本既低，效果通常也更好。因為選區小，選民對競選者的了解可望更深入一些。作為單獨的個人，一個競選者或許容易憑借外表造成的形象优勢戰胜對方；但作為一個党派，如果要使其當選率高過對方，政治理念的因素就必然要占更大的份量了。上次波蘭總統大選，那個嘩眾取寵的新出茅廬的僑民富商，竟然在得票率上超過了老練踏實的前總理馬佐耶維斯基；而在后來的國會選舉中，以馬氏為首的民主聯盟依然保持了在國會中第一大党的地位。可見，對于同樣的選民，尤其是對于民主政治經驗不足的選民，” 團体賽” 和” 單打” 的后果可以是有很大差別的。前者的成功率一般要更高一些。
由于總統制中的總統個人握有相當大的權力，但總統只需有相對多數選票即可當選。因此，在總統制下更容易出現權力与選票的不對稱。當年南朝鮮的盧泰愚只獲得三分之一的選票就當選為總統即為一例。而內閣制中的政府必須是國會中占有過半數席位的政党或政党聯盟才能組成，因此其權力基礎常常更為穩固。
因為只有總統制下的總統才是由全國直選產生的，所以當選的總統個人很容易以為唯有自己才代表了國家、代表了全國人民、代表了普遍利益或全局利益，而別人都只是代表各自的選區、只是代表了一部分人只是代表了特殊利益或局部利益。有了這种心理上的假定，總統很容易自以為是、固執已見。內閣制下的總理則不同。總理清楚地知道，作為一位議員，他和所有其他議員一樣，都僅僅是所在選區選民的代表；而作為執政党的領袖，那是同僚們推舉的結果。他雖然身為總理，卻并非由于他本來就已經是全局利益的唯一代表。因此，他會更注意听取別人的不同意見，協調各方面的不同要求，對于反對者也就不會更不耐煩。當然，論者可以爭辯說，總統制的优點之一恰恰在于，總統必須得到全國性的支持才能當選，這就要求總統競選人必須具有全局眼光。但問題在于一個總統只需相對多數票即可當選，因此他未必總是更好地体現了全局利益，而總統的職位又很容易使他產生唯有自己才代表全局的自我感覺，到頭來剛愎自用的總統倒更容易做出實際上有背于全局利益的決策。反而不象內閣制下的總理，由于深知自己只是來自一党一派，從而存在更大的包容態度和協調意識，常常倒會做得更好一些。
在總統制下，政治有可能陷入僵局。在甲党的人當總統、乙党的人控制國會時，此种僵局尤其可能。
我們知道，在總統制下，國會管立法，總統管行政。彼此獨立，各有專責。但事實上，雙方的權力有很多交叉之處。一方面，總統參与立法（包括對國會通過法案行使否決權），另一方面，國會介入行政（例如批准總統委派的高級官員）。還有一些事情，既可以用法案的形式通過于國會，又可以用行政命令的形式發自于總統。因此，在這些問題上都可能出現對抗和僵持。反之，內閣制中的總理一般都產生于國會中的多數党，彼此的關系較容易協調，故而在實際運作時常常會更順利。
在內閣制下，執政党可以通過党內運作更換總理，國會可以通過投不信任票更換內閣，總理也有權解散國會。所以在面臨危机時，內閣制比較容易采用合法方式予以解決。總統制則不同。在總統制下，總統一經選出，便沒有一种合法的方式可以更換（彈劾一般針對總統違法而難以針對總統的政策性錯誤）。同時，總統也無權解散國會。因此總統制一旦出現僵局或出現危机，就更容易誘發反体制的行為（暗殺或改變）。
總統制一般都設有副總統一職。副總統通常規定為在總統死亡或因故不能理事時接任總統或代行總統職責。假如正、副總統是分開選舉產生的，則彼此間的政見很可能差別較大。即使是搭檔選舉，總統也常常是著眼于拉選票而不是著眼于政見的高度一致性去挑選副手。這樣一來，當副總統繼任總統或代行總統職責時，就比較容易導致政治的不連續性。內閣制中的執政党相對穩定，所以更容易保持政治上的連續性。
總統制的又一個弱點是：合适的總統人選相當難得。總統一身而兼二任–既是國家元首又是政府首腦，這兩种角色所需要的品質有很大不同。一個兼備這兩种品質者顯然要比一個具有其中某一种品質者更為罕見。國家元首是一國的象征，他需要履行一系列禮儀性的功能。因此對于國家元首而言，形象問題就變得十分重要。國家元首需要有廣泛的親和力，這就是說，他需要在各种不同政治見解的人們之中都有較好的人緣。政府首腦則不同。政府首腦須對重大政治問題作出及時而正确的決斷。政府首腦必備的品質應是深刻的政治理念和优秀的政治判斷力。一個好的政府首腦未必具有十分优越或十分超脫的個人形象，更不一定具有最廣泛的人緣。更何況搞行政工作本身就容易得罪人，所以，國家元首所需要的品質特性，和政府首腦所需要的品質特性不僅不相同，有些還是相互矛盾的。因此，与其要一個人同時兼任這兩种角色，就不如讓不同的兩個人分別扮演。
按照有些歷史學家的看法，在美國兩百年的歷史上，能夠一身而扮演好國家元首与政府首腦這兩种角色的總統，也只有華盛頓、杰佛遜等寥寥數人。其它大多數總統不是此長彼短就是此短彼長，總不能令人滿意。而在內閣制下，這兩种角色分別有兩個人承擔，效果一般就好多了。
總統制下的總統，一方面需要履行禮儀性功能，另一方面又是由全國直選產生。這兩條加在一起，其結果便是，那些在外部形象上占优勢的人往往更容易當選，而這种人的實際治國才能卻未見得十分出色。內閣制里的總理則是經由兩道選舉產生的：首先，他需要在本選區內被當選為議員，然后他又通過國會內部、主要是本党同僚的推選而成為總理。前一道選舉証明了他有民意的支持，后一道選舉証明了他有同行的器重。這就能較好地綜合了一般常識和專業知識，所以更容易產生出优秀的治國人才。
早在古希腊時代，蘇格拉底就提出過這樣的問題：既然我們生病要找醫生，買鞋要找鞋匠，也就是要听從專家權威；為什么在政治上偏偏要去順從民意、听普通老百姓的？一般的回答是，政治既是眾人之事，理當由眾人參与。此其一。第二，政治關系到每個人的切身利害，而唯有穿鞋子的人才最知道鞋子合腳不合腳。這就從人格尊嚴和民眾利害兩种角度為民主選舉作了辯護。但這种辯護仍然未能解決好專業知識与普通常識之間的矛盾。問題在于，普通人只能根据政策實施的后果去判定政策的优劣，就好象我們只有把鞋子買回穿上后才知道它合不合腳，只有把西瓜切開吃掉后才知道它甜不甜；而選舉卻意味著要你在政策實施之前就進行抉擇，那就好比是要你不把鞋穿上腳、僅僅憑著在櫥窗打量几眼便要确定它合适不合适；或者好比是要你不切開嘗而只是用眼睛看一看、用手拍一拍便要判斷西瓜甜不甜。由此可見，經驗、專業知識還是十分重要的。內閣制下的總理選舉既是結合了一般民眾和政治專門家（議員）的兩种意見，所以它有利于讓更合适的人才擔當重任。
總統制下的總統是否要限制任期也是一個問題。倘若不限制任期，有可能導致兩种流弊。一种流弊是權力的個人化，甚至演變成變相的獨裁。另一种流弊是，由于在職總統在競選連任時具有比對手更大的优勢，這就使那些有意問鼎總統寶座的人們都感到不滿，搞不好很容易出亂子。特別是和總統同党的那些有野心的人物。如果他們注意維護總統在公眾中的形象，那會使得他們在未來与現任總統競選時處于不利地位；如果他們執意突出自己，勢必又會損害現任總統的權威。限制任期自然可以克服上述兩种流弊，但那又會引出別的麻煩。一個臨近限期的總統，要么會覺得反正期限將到，再努力工作也起不到為自己積累政治資本的作用，于是就抱著不求有功、但求無過的心理敷衍差事；要么會感到來日無多，以后將再無机會貫徹自己的理念，于是便不顧客觀條件是否成熟而急于求成，過于倉促地推行各种各樣的新奇玩意。內閣制則可以較好地避免這些困扰。內閣制下的總理一般不需要硬性規定任期。因此，雄才大略者正可以從容行事。有野心、有能力的人物（包括總理的高級同事）會發現，在恪守工作倫理的同時，他們完全有可能在同僚之間表現自己，從而贏得取而代之的机會。再說，內閣制下的總理只不過是首席部長（Primeminister ），其權力要受到遠比總統制中的總統更多的制約，大致上也就不容易導致權力個人化。
眾所周知，最高權力的更替，最高領導人鬧出丑聞或遭逢意外，常常會引起政局的不穩定。總統制下的總統一身兼任國家元首和行政首腦，因此一旦出了麻煩，造成的震動就更大。內閣制則把這兩种職務分別變給兩個人。一個換了，另一個并不同時換；一個出了麻煩，另一個未必同時也出麻煩。此動彼靜，彼動此靜，這就減少了震蕩，有利于穩定。
經驗証明，實行內閣制的成功率較高，實行總統制的成功率較低。美國也許是迄今為止實行總統制獲得成功的唯一事例。其它總統制的國家，如拉美的一些國家、還有菲律賓、南朝鮮，一般都不大成功。
這里，再簡單談一談混合制。我們把法國的第五共和當做混合制的例子。在第五共和制下，總統享有很大的實權，故而這种制度在實際上更接近于總統制。總統的選舉因此也同樣具有十分重大的意義。第五共和對立法權与行政權做了明确的區分，由憲法列舉立法權的范圍，其余的均須以行政命令的方式作出。總統有權直接人任命內閣總理，并有權解散國會。這些都是限制了國會的權力而加強了總統的權力。但是按照規定，內閣是要向國會負責的，因為內閣只有在國會認可它提出的施政計划或一般政策后才能進入運作，國會有權提出不信任案，倘獲通過，內閣則須辭職。內閣總理雖然由總統自由任命，但一經就任仍具有獨立的行政權力，內閣的政策由內閣自己決定，總統不得參与。在混和制下，總統和總理都負有一定的行政權力，因此又稱為雙首長制。一般認為這也是它的一個弱點，也就是在總統与總理之間可能出現關系緊張，并且仍保留了總統制的一些毛病。因此采用此制的國家也比較少。
以上討論，主要是把典型的總統制与典型的內閣制進行比較。其間當然可以有一定的變通或混合。不過我們拿各自的典型作比較可以更清楚地分析出彼此的利弊，這對于我們的思考和選擇恐怕更有价值。
四、中國的國情更宜于采用內閣制
中國一向有” 明君良相” 的政治文化傳統。依照此說，君權高而虛，相權低而實。這就很類似于內閣制。雖然在唐宋之后，相權日削并于明清時消亡，但作為一种政治理念，它仍有著巨大的影響。明末清初大思想家黃宗義提出的政治制度設想具有明顯的虛君實相的色彩，即為一例。
中國人有” 賢者在位，能者在職” 的觀念。這句話有兩點值得注意。第一，它看到了” 賢” 与” 能” 的區別—-賢者未必皆能，能者未必盡賢。第二，它看到了” 位” 与” 職” 的區別，前者主要起一种象征性的作用，后者更多地涉及實際運作。這和國家元首与行政首腦分別扮演不同的角色和各自需要不同的品質的觀念十分接近。
由于缺乏民主傳統，在中國，權力個人化和反民主事變的危險比較大。內閣制比總統制更容易避免上述危險。內閣制可能出現頻頻更換內閣的不穩定，但那畢竟還是發生在既定的民主框架之內的事。對比之下，總統制更為僵硬，不滿者往往會訴諸反民主的手段，其效果可能更糟糕。
中國幅員廣闊，人口眾多，全民直選總統，成本既高，風險亦大，在技術上也有許多困難。實行內閣制，由于選區較小，席次眾多，因而技術上可行，成本降低，失誤的机率也會小得多。尤其是考慮到中國民眾缺乏民主經驗，要選出一個好總統也許很難，但要選出一個不錯的國會相對容易得多。
五、制度選擇的空間
我們知道，一個國家最終确立起何种制度形式，并不完全出于理念的作用。其中，有很多其它因素都會產生重要的影響。最早實行內閣制的國家，基本上原先都是君主國，在那里，民主化的過程是通過限制君權而演變實現的。美國原來就沒有君主，所以它一旦獨立就搞成了總統制。在當初的制憲會議上，美國的開國元勛們對于采取何种制度形式也有過爭論。之所以選擇了總統制，原因之一是正好有一個現成的合适人選華盛頓。在受英國影響較大的地區，多半走上了內閣制的道路，即便有些國家本來并沒有一位高高在上的君主（如印度）。受美國影響大的地方都采用了總統制（如拉美諸國、菲律賓、南朝鮮）。僅有的例外是日本，那是由于麥克阿瑟將軍考慮到日本人尊崇天皇的歷史傳統。同樣是總統制，美國搞的就比較成功，基本上避免了大的僵局和危机。這和美國的其它條件有關系，譬如說美國的兩党制。美國很早就有了兩大政党，而兩党之間的分歧又不是那么嚴重，不是那么意識形態化，党的紀律也不甚嚴格，跨党投票的事常有發生。這才防止了國會与總統一味對抗的局面發生。在清末民初的中國，孫中山主張總統制，宋教仁力倡內閣制。据說那分別和兩人的個人政治企圖有關。
辛亥革命后，先是搞總統制，孫中山當了總統。等到后來讓位于袁世凱，民主派出于對袁個人的不信任轉而又主張內閣制。可見，制度的選擇不僅和一般的歷史因素有關，也常常要受當時當地某些人事因素的影響。在波蘭，民主化始于開放下院選舉，團結工會大獲全胜。因而，團結工會竭力限制雅魯澤爾斯基總統的權力，似乎有搞成內閣制的趨勢。后來瓦文薩當了總統，又反過來加強總統的權力，搞得又象是總統制了。在蘇聯，戈巴喬夫從上面發動民主改革，自己先當上了全蘇總統。后來的許多共和國也紛紛選擇了總統制。前不久俄羅斯發生了總統和國會的嚴重對抗，這就使人怀疑在不具備美國式兩党制的條件下搞總統制是否相宜。還有台灣，眼下正為總統直選或委任直選而爭執不休，其實也涉及到制度形式的選擇問題。在這中間，有純粹的理念之爭，也有党派斗爭，權力斗爭的若干影響，還反映出和大陸的微妙關系。由此可見制度選擇的复雜性。
未來中國大陸的民主轉型將如何突破？如何演變？眼下我們自然還不能准确的預見。但以下三方面的因素總是值得重視的。
無論民主轉型以何种方式啟動，最終必須落實到建立起一個以公民自由選舉為基礎的合法政府，而內閣制的選舉更容易适應這一需要，同時也更利于防止反民主的逆轉。假如在當時出現了一位舉國上下眾望所歸的人物，人們或許會以為用直接選舉的辦法產生一個有實權的總統更方便、更可靠，但作為一种制度，它很難繼續下去。撇開其它不利因素不說，僅僅是直選總統的巨大技術性困難就是很難解決的。所以采用內閣制的可能性將會更大一些。
中共現存体制雖然与民主制根本不同，不過其表面形式多少有些象內閣制—-國家主席高而虛，總理低而實。因此采用內閣制，可能會使新舊制度的轉換來得更順利些，人們在習慣心理上也更容易适應些。
現有制度本來就造成了尖銳的朝野對立。在這种背景下，有強烈零和游戲性質的總統制恐怕不利于制度的和平轉變。再考慮到現階段中國的各种政治力量情況。体制外力量具有很大的潛能，但組織化程度很低，政治經驗也不充分；共產党內部矛盾深刻，勢必會出現大的分化与重組。反對派一方需要時間和空間凝聚力量，原來体制內的人物也需要時間和空間調整适應，內閣制比較富于彈性，因而較能滿足朝野各方的需要。
根据上述三點，我們似乎可以說在未來的民主轉型中制度的選擇問題上，內閣制仍具有更多的优越性。
六、不結束語
要建立一套完整的民主制度，還包括其它一系列問題。諸如選舉制度、司法制度、文官制度以及确立中央与地方的關系等問題。其中，采用什么樣的選舉制度，對于實行總統制還是實行內閣制的關系比較密切。現有的選舉制度可分兩种，一种是多數選舉制，一种是比例代表制，也有將這兩种混合運用的。這就可以构成多种搭配形式，各自具有不同的利弊。因而，我們在討論采用總統或內閣制的問題時，也必須對采用何种選舉制度進行討論。
還有一個問題。考慮到民主化會是一個過程，各种制度未必能一次形成，其間很可能會出現某种過渡狀態。譬如說，未來的國會選舉是不是需要分期分批進行？這里也還包括了未來的國會采用一院還是采用兩院？如果是兩院，彼此的功能區別和聯系如何？選舉方式的同异？等等。以上种种，都需要深入討論。
近些年來的理論研究方面取得了不少成就。但迄今為止，我們的研究還存在著三個弱點：第一，” 務虛” 多而” 務實” 少（此處所說的” 虛””實” 并無褒貶之意）；第二，在” 務實” 的問題上，粗線條的口號多而細致的分析論証少；第三，許多人只是滿足于各抒己見，卻沒有致力于建立共識。這是亟待改進的。我這篇文章涉及到一個很實在的重要問題，同時也作出了初步的分析論証。我希望能有更多的學者對此類問題表示關注。誠然，不論是總統制還是內閣制，都是民主制；但是，确立哪一种具体的制度形式，在不同的國家、不同的歷史條件之下，它對于民主化能否順利推行還是會產生很大影響的。另外，這類問題不同于其它一些文化性或政策性的問題，它要求獲得盡可能廣泛的共識。如果人們對這些問題的看法分歧太大，那更會直接危机到民主化的實現。有鑒于此，我們不可等閑視之。
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