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【大纪元5月9日讯】 最近北京召开的两会再次引起了外界对人民代表大会制度在中国政治制度中的作用的关注。其中，争执的焦点还是人大的性质，批评它的人说它是中共的橡皮图章，赞扬它的人说它是中国民主政治的发动机。有人说，人大制度必须改革，因为现在的人大仍然是举手机器。但是另一方面，也有人说，人大制度越来越好。例如根据新华社三月十日报道，正在北京参加九届全国人大四次会议的香港特别行政区代表黄保欣、李伟庭、曹宏威、范徐丽泰等纷纷表示，经过多年的发展，人民代表大会制度越来越完备。
根据现行宪法和大学的宪法教科书，人民代表大会是中国的根本政治制度，是国家的最高权力机关，代表全体国民、体现国家主权。似乎人大真的是国家的权力重心所在。在民众的眼里，人大又是一个什么样的机构呢？根据普通百姓的看法，人大的关键，不是代表的脑和心，而是代表的手和嘴。每年的人大会议在民谣中的典型形象是“领导点名当代表，乘坐软卧去报道，住进宾馆吃好饭，投下一张报恩票”。在大陆的民谣中，人大的作用是“举举手”，政协的作用是“拍拍手”。人大代表只会举手的表现，成为人民抨击时弊的众矢之敌。为什么人大的书面角色与实际形象有这么大的差距？造成这种差距的原因何在？
表面上看，中国的人大就像外国的议会，有许多代表，制定并通过法律。似乎中国已经是一个议会制国家，中国的人大与外国的议会已经没有什么区别。然而，中国的人大在性质上还是与自由民主国家的议会有着本质的区别。如果用一句话来概括这种区别，这就是：人大作为中国的议会是中囯共产党领导下的议会，而在民主制度下，没有一个政党能够绝对领导一个议会。在民主制度下，议会中有多数党与少数党之分，多数党席次再多也不能领导少数党，更不能领导整个议会。理解人民代表大会制度的关键在于理解中囯共产党是如何“领导”全国和地方各级人民代表大会的。
中囯共产党对人大的领导像福利国家的福利一样是从摇篮到坟墓式的，无所不在、无时不在、无微不至。中囯共产党对全国及各级人大的领导是三维立体的、全方位多层次的。人大必须在理论和意识形态上接受中囯共产党的领导。按照中国宪法的规定，人民代表大会必须在指导思想和意识形态上接受中囯共产党的领导，信奉中囯共产党所宗奉的共产主义与马克思主义。任何在人民代表大会上主张或宣扬共产主义与马克思主义之外的政治观点都会被认为是敌对的颠覆行为。所以人大的一切政治观点和政治主张只能由中囯共产党来定调。人大自身不能自作主张，代表不能乱表态。
全国及各级人大在组织上须绝对接受中囯共产党的领导。中共对各级人大的领导是双重的，多管道的。各级人大及其常委会主席与委员长即是中囯共产党派驻各级人大的最高代表。从功能上看，各级人大的这些最高领导人是中共派来看管人大的。中共的各级组织局可以随时撤换其向各级人大派出的“典狱长”。所以，尽管有的人大领导人把人大看作自己个人的地盘或权力基地，并对党中央采取一些小动作，但是终究不会有惊天动地的作为，乔石是如此，李鹏也是如此。在如何真的把人大变成议会上，他们都是不可指望的。一旦他们的言行出格，他们的权力就会被收回，所以他们根本没有反抗的资本。尽管李鹏在这次人代会上唱了一次“监督”的高调，但是听听他对北京市官员的私下交底，就知道他在本质上是中共党员，而非人民代表。据报导，他在前不久视察北京时，对当地官员强调：“我们是社会主义国家，加强党的领导，是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证”。换句话说，他去人大工作是贯彻和加强党对人大的领导的。人大领导人的中共代理人身份在地方表现得更明白无误。中共为加强对人大的领导，在一些地方干脆直接委派地方党首去兼任人大主任，例如深圳市委书记张高丽兼人大主任，天津市委书记张立昌兼人大主任等。前几年，在少数省级人大（如湖北、福建）中曾出现中央属意的省长候选人落选的情形。后来由于中共中央将强了对省级人大的领导，类似的事件就不再发生了。
在各级人大内部还有一套健全的党组织来负责对人大的日常工作的领导。各级人大内部设有党委（党组），并握有人大的人事、财政、组织和政务决策权。全国和地方各级人大均由中共党组在背后决定一切重大事项和人事任免。无论是人大全体会议或是常委会只能确认由党组织拍板的决定。各级人大内部的所有官员都是中共党员。人大内部党组织中的组织、人事、宣传、党建等部门又可以直接向上一级党组织及其对口部门报告工作并接受他们的领导。全国人大的党组和团委则直接受中共的中央国家机关直属党委和中央国家机关直属团委的领导。可见，人大被层层束缚在中共的权力罗网中，要想全面挣脱，难于上青天。
全国及地方各级人大代表的产生永远由中囯共产党一党承包，由各级党组织包办和控制候选人名单和选举过程。在人选的确定过程中，是否征询他方意见则属于中共的自由裁量权。中国政府已经向外国学者和国际组织开放了村民委员会的选举。但是人大的选举仍然锁在重重铁幕之后，其背后的奥秘之多可想而知。鲜为外界所知的是，中国各级人大的代表选举不是由独立的选举委员会来主持的，也不是由各级人大自身来经办的，而是由与各级政府对应的党委一手包办的。中囯共产党及其各级组织自己定规则、自己提名自己，国库提供经费、自己选举自己。选举委员会的主要官员通常又是人大代表候选人。在每次选举活动中，主人翁是各级党委，人大只是一个跑龙套式的配角。起核心作用的是各级党委和组织部，起辅助作用的是党的宣传部，以及政府系统的财政局（部、厅）和公安局。如果各级党委不下令各级财政部门在经费上予以配合，在政府经费普遍短缺的当今，人大的选举就可能随时泡汤。
所以，在人大选举中，各级人大不仅没有能力唱主角，而且还要对各级党委的包办感恩戴德。同样，人大代表的提名权也就自然而然地落入了各级党委和党的组织部门手中，人大只能一般性地参与意见。而且包括所谓民主党派在内的所有党外人士只有等待被共产党提名的份。中共对人大代表在产生上的绝对控制在这次人代会上增补四名常委的过程中展露无遗。这四名代表候选人由中共任命的大会主席团提名，再经由地方和军队党首控制的各个代表团酝酿协商后，然后由大会主席团确定正式候选人名单，并实行等额选举。这就完全排除了从主席团之外产生候选人的丝毫可能性。
在中国各级人民代表大会代表构成中，中囯共产党也占据了绝对的主导地位。在三千名左右的人大代表中，中共党员占三分之二。人民代表长期被当作政治荣誉而不是参政议政的政治责任，授予那些党的各级领导人和“听领导人的话跟共产党走”的劳动模范和知识份子，以及那些为党争光的体育和演艺明星。人大代表，虽有选举之名实则是各级党组织“钦定”产生的。大陆的媒体曾广泛报道过这样一则真事：一位来自南方的饭店女服务员和劳动模范出身的人大代表在接受媒体采访时谈及参加全国人代会的感想时表示：她很感谢她所在的省领导对她的培养，她在这次人代会上学到了很多东西，特别是人民代表大会住宿的饭店的服务质量很高，她回去后要好好学习，改进自己收拾房间的技能。近年来，这种服务员式的代表开始减少，与党政官员关系密切的黑社会头头开始堂而皇之地进入各级人大和政协，并成为人大政协内部代表“民间”的声音。与黑道相比，旅馆服务员和劳动模范能向党政官员输送的利益毕竟有限。在地方，各级人大会已经基本上是官员俱乐部。全国人大是各省、中央各部和军队官员的俱乐部。为此，中共采取化整为零的办法，强迫各级让出一些名额给各级官员（行话叫“戴帽子”），中共中央把全国人大的名额压到省。所以，国家主席江泽民才可以名证言顺地成为上海市的人大代表。省委把省人大的官员名额压到市，市委则把市人大的官员名额压倒县，县压到乡，乡压到村，一级压一级，确保各级人大以官员代表为主。人民代表大会正在由官员和劳模代表大会变成官员与官员之友代表大会。
全国人大是名义上的中国最高立法机关。要立法，就必须议事。操控立法的关键在于有效地禁止代表自由、充分地议事，而达到这一目的的最有效的办法莫过于扩大立法机关的规模和长年休会。任何从事过组织活动的人都知道，与会人数越多，议事越不充分，操控越容易；人数越少，议事越充分，操控越难。全国人大代表人数庞大，达三千人之多，居世界各国之首，开会时间少，一年一次，每次两周，世界罕见。至此，为什么全国人民代表大会规模如此之大，会期如此之短，其用意和目的就不难理解了。
在中共对各级人民代表大会的控制中，对全国人大的控制是最严密的。大会的主席团不是由选举产生，而是在中共拟定名单后，由大会一揽子通过。大会议程由主席团包办，全体会议的内容只有政府负责人照本宣科地念报告，没有任何自由发言和辩论，代表们也不可以提“程式动议”。各级人大每年召开例行会议前，人大代表中的中共党员会“统一思想”，以保证大会的“顺利召开”以及党的决议得以贯彻。
各省、直辖市、自治区和特别行政区的代表团是全国人大内部的基本构成单位。这些代表团既是中共的控制工具，也是中共的控制物件。中共对这些代表团采取的惯常做法是化整为零、分而治之、严密隔离、层层防范。为此，中共要求各地的代表团要由地方党首兼任，由他们负责在人大内部的小组会议和大会上的发言进行严格的审查和筛选，从而把“不当”言论和主张扼杀在摇篮之中。一旦有人发言出格，团长将受到批评，甚至被追究政治责任。中共还对各地的代表团进行严密的隔离，以防止任何可能的串连。中央把各地的代表团分别安排在北京城区不同的旅馆，并提供或断绝交通工具。开会期间，各代表团白天听报告或分组讨论，晚上继续以代表团为单位进行分组讨论和观看文艺演出及组织联欢活动，同时规定会议期间不允许代表擅自活动，以免私下串连。跨代表团的连组讨论或是非正式聚会更是绝无可能。为此，人民大会堂被分割称不同的厅，通常以省为单位。其实质就是要防止各地代表团联合起来对付中央。这不禁让人联想起曾经盛行的“保甲”与“连坐”。
在卡断各个地方代表团之间的可能结盟之后，剩下的问题就是如何防止那些代表人数众多的地方代表团“坐大”。为此，中共采取了两项主要措施。一个是把那些人数众多的大代表团化大为小，另一个就是建立固定“票仓”。化大为小的范例是把四川一分为二，设立重庆直辖市。外界普遍认为，设重庆为直辖市的主要考虑是建三峡大坝。但是，据体制内人士透露，中共当局对全国人口最多的四川省有规模最大的全国人大代表团深感不安。一旦整个代楼团投反对票，这将使中共中央极为难堪。特别已经去世的前四川省长肖秧曾经仗着与邓小平的关系与江泽民闹过别扭。四川是赵紫阳的政治后方，省级领导中有不少赵紫阳的同情者和旧部下。如果四川没有一分为二，那麽，今年四川代表（150）与重庆代表（58）总数将达到208人。比代表人数现居第一位的山东代表团多出24人。现在把四川一分为二，再加上利用重庆与成都之间的传统矛盾，中共中央就可以高枕无忧了。
建立固定“票仓”的典型范例是在全国人大中安插大量的军人代表。鲜为外界所注意的是，全国人大中历年来规模最大、人数最多的代表团不是分割前的四川，也不是现在的山东，而是解放军代表团。不足三百万人的解放军这次有267名代表，占全国人大代表总数近十分之一，平均约1万名军人就有一位全国人大代表。香港有约600万人口，才有36名代表，河南约有8千5百多万人口，才有164名代表。为什么要把这么多的军人拉入立法机关？中囯共产党既然坚决反对军队国家化，就不应该让军人去介入国家事务。中国的军队作为中共的武装，参加中共的党代会也许可以理解，参加人代会就有点奇怪了，除非这个代表团负有特殊使命。的确如此，这个使命就是在全国人代会上与中共中央永远保持一致，按照中共中央的旨意投票。显然，这些军人完全是为投票而来的。除军事预算外，人代会的大部分议程与军人没有关系，也不涉及军队的利益，所以中共中央要求军队代表在不涉及自身利益的情况下按照中央的意愿投票，难度不大。况且，军队的特点从来就是高度一致，集体行动。所以，只要军队代票团这个稳定器不发生问题，人大在任何法案或报告的表决上最多也只是有惊无险。这里，中共对人大的领导是通过派遣大量的军队代表来实现的。
要领导好人大，就必须有效地控制住日益高涨的“加强监督”的呼声。在最近几年的人代会上，最高法院和最高检察院的报告得票率之低令两院及中央大失颜面。为了将强党对全国人大的领导，今年特地出台新的有力措施限制代表委员质询两院报告提及的重大案件。人大会务组日前作出新规定，要求与会代表在讨论“两院”工作报告时，不要向参与小组审议的“两院”高层质询报告中提及重大案件，如果要质询有关案件，必须先以书面形式向大会秘书处提案组提出。根据会务组的新规定，必须由一个代表团提出或三十名以上的代表联署提案。会务组已将此规定作为大会纪律来执行，要求地方代表团的正副团长（一般为省委书记、省长出任）各自做代表们的“思想工作”，以免出现尴尬场面。这样，公开的质询就被公开地取消了。鉴于中共对人大的有力领导，人大对政府及两院的监督，基本上是左眼与右眼之间的监督，而主脑只有一个，这就是党。
人民代表大会从其受中共的控制程度上看，不是一般完善，而是绝对完善，简直是天衣无缝。从这种滴水不漏的控制中，可以看到党中央对人大系统的中共党员、党员代表、各地代表团的党员团长、各级人大内部的党组织乃至作为党代表的人大委员长的极端的，制度化的、一贯的不信任。当然，在各级人大中，操控与反操控的较量从未停止过。不是共产党不要人大继续做橡皮图章，而是一些代表不愿意做橡皮图章，以及党内的一些派系想以人大为权力斗争的场所。只是实力的对比迄今未发生根本的变化。
中共的人民代表大会制度脱胎于前苏联的苏维埃制度，其源头则是1871年巴黎公社的革命政权模式。不论其理论的母本，还是实践的母本都早已进入历史的“博物馆”。中国的人大制度，早已不合时宜，理应改革。人大要想从根本上改变其橡皮图章的属性，就必须改变其权力的来源。只要人大的权力是共产党给的、只要人大继续接受共产党通过其代理人和党组织的领导，人大的橡皮图章的属性就不可能有根本的改变。所以，人大制度改革的关键是中囯共产党对人民代表大会的领导。
──原载《信报 》
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