【大紀元10月15日訊】各位女士、先生大家早。我接下來想就憲政制度的部分解讀台灣智庫《憲政改革民意調查》這份民調，來推判民眾有關憲政制度的偏好以及未來我們憲政制度的走向。
剛才中央研究院的徐永明教授有提到，在憲政制度的選擇上，如果存在著無知之幕，就是說攸關決策者自身利益的政治計算比較小的情況，大家就比較有可能去尋求一個共同願意去遵守的遊戲規則。從這個角度來看的話，我們這份民調挑在這個時候來進行，其實是一個相當好的時機，因為﹐如果趨近立法委員的選舉，政治的權謀計算、以及選民的政黨偏好或候選人的偏好被納入到憲政制度選擇的思考當中，反而會使得有關的討論會交雜了很多不必要的政治考量。從這角度來看，在這比較冷靜的時候公佈這份民調，我們才可以真正地去了解台灣多數民眾對於憲政制度未來發展比較真實的偏好。
民眾對憲政制度的偏好，當然會受到過去我們憲政慣例或憲政文化或憲政經驗的影響。不管我們《憲法》本文的設計怎樣，從我們開始實施憲政以來，我們一向都是以總統或是黨國領袖作為中央政府決策的中心。這個情況在我們民主化／修憲之後，被政治文化或者政治習慣保留下來。在我們歷經了3次的總統民選以後，以總統為中心的行政決策機制，更得到一定的正當性。我們這份民調便可以看出來，民眾對於總統在整個國家行政決策體系當中的地位，是給與相當程度的支持的。比如說，關於行政權的組成，當問到應該由總統選舉、還是立法院選舉決定行政院長時，有50%的民眾認為應該由總統選舉決定，35.5%的民眾表示應由立法委員選舉決定。民眾在這份民調所呈現出來的觀點是：大多數都是主張或支持由總統來主導決定行政院長的人選。從這個地方看得出來，行政權必須單獨由立法院產生的制度，經過修憲以及3次總統民選之後民眾所形成的政治經驗，已經不再有較強的支持度，總統在今後我們的憲政體制當中，將會扮演越來越重要的角色。
在這邊，我們還要把最近立法院通過的《國會改革修憲案》納進來，一併思考我們未來憲政體制的走向。我覺得這邊有幾點要重視。
第一，單一選區兩票制。我們知道這會使得兩黨競爭的態勢越來越明顯。上一次台灣智庫所做的《臨時會修憲與特調會民調》，便呈現出親民黨跟台灣團結聯盟支持者對他政黨未來發展走向的非常悲觀的態度，主要就是受到單一選區兩票制這個制度的影響。
第二，本次民調顯示，關於總統選舉是不是要採取絕對多數兩輪投票制，有55%的民眾是支持的，但在搭配單一選區兩票制而形成的趨近兩黨競爭的這種態勢下，是不是在制度上面需要做這樣的改革或修正，可能並不是那麼重要。因為兩黨競爭態勢形成，未來直接選舉所產生的總統必然是出自兩大黨、而自然得到多數民眾支持的。
第三，有跨黨派62.5%的多數民眾是支持總統跟立法委員同時選舉的。總統選舉是全國性的，立法委員選舉的主要戰場，在全國不分區席次之外，則是總數佔73席外加6席原住民的區域選舉。總統選舉具有全國性的影響力。它會產生一種裙擺效應，帶動選民在參與立法委員選舉時候的投票傾向。如果這兩個選舉同時進行的話，那可以想像，因為有立委候選人爭搭總統候選人的便車，總統的影響力會加大，會擴散到立法院的選舉，使區域性的選舉被捲進全國性的政黨競爭當中。結果，極可能會使得總統選舉獲勝的政黨，會因為裙擺效應，使得它在國會當中比較容易取得優勢。
我們可以看到民眾他們對這樣的情況是比較偏好的，這就會使得內閣制的選擇變得比較不可能，因為，內閣制之下行政權要由國會來產生，可是從這民調就可以看得出來，民眾現在偏好的是由總統來決定行政權，而且，這個總統是帶動國會選舉形勢的總統。民眾既是支持總統組閣，然後卻又支持國會和總統同時選舉。如此一來，內閣制的未來發展，我覺得可能性很低了。
接下來就是半總統制跟總統制的選擇。可是，我們這邊又可以看得出來，半總統制裡面，行政權仍然要跟立法權有某種負責關係，或者是立法權對行政權的產生有某種決定的權力。可見，在未來如果是採取這樣的一個憲政制度的運作，半總統制可能也只是《憲法》表面上的一個形式而已，實際上還是以總統為整個憲政運作的主軸，因為，國會的多數很可能就是支持總統的這個同一多數。所以這邊可以看得出來，我們未來憲政制度的設計，最重要的，可能不再是總統制或半總統制的選擇問題，因為結果差不多；最重要的反而應當是：要怎麼樣讓總統的決策可以權責相符，或是使總統的決策可以盡量透明化，讓國會能夠監督。從這次民調或台灣智庫最近做的《臨時會修憲與特調會民調》中，我們可以看出來，這可能才是一個當務之急。
從這邊我們還可以反省我們現行制度之下大家比較詬病的地方，就是大家普遍認為總統有權無責或行政院長有責無權。問題是，總統跟行政院長現在是同屬一個政黨，總統又是執政黨民主進步黨的黨主席，所以基本上總統跟行政院長的步調、他們的決策應該是一致的，應該不會產生總統跟行政院長重大政策意見不同的時候一定要聽誰的的問題，因為，就他們政黨內部的決策機制來講，以及就行政院長由總統來任命的情況來說，當然是以總統為主。那為什麼在現在這種狀況之下，民眾對這一問題還產生某種程度的質疑呢？除了《憲法》形式規定行政院為最高行政機關的干擾因素外，主要是因為總統跟行政院長之間缺乏一個政策協調的憲政制度上的設計，使民眾搞不清楚總統的決策怎麼下達行政院。總統跟行政院長他們怎麼去進行他們政策的協調的？它只能依賴不屬於這個憲政制度的、民進黨內部的決策機制，或者是總統跟行政院長之間非正式的溝通，這會使得國會對於整個國家真正行政決策形成的過程，缺乏一個透明的機制去了解並加以監督。所以，未來要談我們憲政制度走向的話，如果總統在國家決策當中的影響力越來越大，怎麼樣在憲政制度上設計一個機制，讓總統對政府各部會的決策或者指示能夠透明化，而能夠得到國會和民意的監督，我想這在未來可能是很重要而應當要去完成的憲改工程。
另外還有一點是：看待這份民調必須要留意的，就是民眾有63%支持總統有實權，可以否決國會的法案，也就是贊同總統有實質的覆議權者有63%。再經過這一驗證，可證民眾對於總統在行政決策上面的地位是相當肯定的。在這上面我們可以看到，這一議題是獲得跨黨派的支持的。另外一個比較有趣的觀察就是說，當總統跟立法院意見不同的時候──這便涉及到覆議的問題──，我們可以看到有30%的民眾認為應該以總統的意見為主，只有37%的民眾認為應該以立法院的意見為主。如果對於總統制的制度精神有所了解的話，我們就知道，在總統制之下，因為總統的行政權源來自他的選舉。他要對民眾直接負責，所以，總統對於整個立法權的影響力，應該會大過於我們現行的制度。總統制的覆議制度設計中，以美國為例，總統只要能夠掌握國會三分之一的支持，就可以否決國會的法案。換言之，從總統對立法過程所產生的影響力來看，這份民調顯示我們民眾有30%是支持總統可以去對抗立法院的多數的，反之，支持立法院是不是可以以三分之二的多數來對抗總統，我們則看不到，因為只有37%的民眾有這樣的傾向。所以從立法院對抗總統的強度，我們也可以看得出來，它也壓縮了我們對內閣制選擇的空間，顯示民眾由於對於立法院的信心不足，導致對內閣制的想像或者偏好不足。
另外有趣的是：民眾多數支持以司法途徑來制衡總統。司法是不告不理的。這次的《國會改革修憲案》，規定對總統的彈劾審判交由司法院大法官組成憲法法庭來審理。從這裡也可以看得出來，民眾對於以政治性的國會彈劾和國會特別法庭審判或公民投票複決彈劾來制衡總統的期望也不是那樣地高。
至於我們現行的這個有半總統制特徵、就是存在著行政院長跟總統這兩個首長的情況，在未來的憲政發展中，會產生什麼樣的變化？是不是行政院會廢除？這個我們還要看看未來的政治走向如何而定。行政院是不是要廢除，可能涉及到總統制或半總統制的價值選擇的問題。如果這個地方不管的話，從總統制的幾個特徵，如行政權的產生、總統在行政決策權中的地位，還有總統對於立法過程的影響，特別是法案的否決權或者覆議制度，以及我們剛講到的，如果搭配《國會改革修憲案》來看，單一選區兩票制、總統跟國會選舉同時舉行所產生的裙擺效應、總統彈劾中排除國會審判角色的制度偏好等等來看，都比較有利於以總統為中心的兩黨競爭態勢的形成。這樣的話，我們未來憲政制度中強化總統權責的走向，就比較清楚了。至少當總統的決策透明化之後，我們整個制度的走向會比較傾向於以總統為憲政運作中心的設計。行政院作為國家最高行政機關的實質地位會慢慢淡化，而有變成總統行政執行長的傾向，未來不是走向總統制，就有可能走向向總統制傾斜的半總統制。這是我看了這份民調之後，對於憲政制度的選擇或修正、未來憲政改革的走向，所做出的一個看法。
另外一點是：未來不論是在中華人民共和國的壓力下或者是怎麼樣的情況下，也是有跨黨派的45%民眾支持憲政改造必須要持續進行、必須要堅持下去。有一個訊息我覺得是要去重視的，是陳總統在他第11任總統就職演說《為永續台灣奠基》當中，對於憲政改造建議性地設定了一個界限，也就是「涉及國家主權、領土及統獨的議題」，總統保持比較謹慎而不予處理的態度。但是在這個之外，有關政府體制的改造，民眾則有高度強烈的期待。最近《行政院組織法修正案》的提出，把這個議題拋出來了。接下來就可能涉及到五院制度的調整，因為考試院長姚嘉文，也公開表示了廢除考試院的意見。另外，我們現在中央與地方關係當中，還存在台灣省政府、台灣省諮議會、還有福建省政府這樣的組織，是不是可能在未來政府改造的過程當中，進一步去精簡，我想民眾對這方面也是有所期待的。所以，我想如果撇開可能比較會影響兩岸關係的議題，那麼其實憲政改造無論如何都是要繼續堅持、要去進行的。至於中共的疑慮，我想它可能只是針對它比較在意的主權這方面的爭議，對於實際上怎麼樣讓台灣有一個長治久安的憲政制度，中共並不關心，我們也不應該受到中共影響，中共也不應該在這個地方來阻礙我們台灣人民追求一個良善憲政制度的願望。
以上是我對這個民調所提出的一些看法，謝謝。
答問
一、老師你剛剛提到，總統選舉跟立法委員選舉到時候是同時投票的話，它可能會產生的效應是以總統為中心的兩黨競爭態勢。但是我們是不是因此就排除了所謂分裂投票的可能性？因為選民他會有想法：如果我們投給這個總統，然後我們立委選舉又投給這個政黨，那他可能會變成一個大總統。為了要制衡這個總統，我可能在投立委票的時候會投給另外一個政黨。老師你剛剛的談話有沒有考慮到分裂投票的可能？
答：其實，總統制的制度精神，在強調行政權跟立法權之間的分立制
衡而非融合，所以，分立型政府的形成，也就是分裂投票所產生
行政權與立法權不屬於同一政黨的情況，對傾向於總統制的憲政
運作來講，反而是比較正常的。但以我們立法院通過的《國會改
革修憲案》來看的話，同時選舉的舉行，可能會產生總統選舉的
裙擺效應。以政黨為取向的投票，就是依照政黨比例產生的全國
不分區立委席次並不高，只有34席，然而當總統選舉成為焦點
時，選民也會在不分區立委投票中去投射他對總統候選人的支
持，縱使是理性的分裂投票，說實在的，對國會總席次的影響也
不大。再看79席的區域立委選舉，這種選舉的候選人個人取向通
常會高一點，候選人為了強調市場區隔和政治行銷，強化其在同
時舉行的總統選舉中的意義，也會使得總統選舉的影響力，會對
區域選舉產生某種程度的總統化效果。
我覺得，在兩個選舉同時舉行，而區域立委席次的比例又偏高的
情況之下，採用內閣制，一旦國會多數與總統多數不一致，導致
總統敗選的政黨反而取得執政權，會使民眾產生困惑。因為總統
選舉容易吸引民眾的焦點，把對於政權輪替或對政策更張的期待
投射其間，但國會選舉則涉及當選席次的精密計算，得票率和席
次當選率容易產生偏差，民眾對選舉結果較難掌握，要民眾把政
權交給他難掌握的結果，要以比較容易產生偏差的結果來決定行
政權的歸屬與組成，會讓民眾產生混淆，是比較難說得過去的。
而這反而可能會鼓勵總統與國會之間的衝突。我們可以看得出
來，自兩千年以來，我們所謂的憲政爭議，很大部分是來自於分
立性政府之下國會制衡總統的正當性不足，也就是說，國會到底
能不能真的代表民意，國會多數黨的席次能不能反映它實際所受
到支持的民意，民眾是懷疑的。如果未來同時舉行選舉的這種制
度實施，竟然會產生分裂投票而導致總統敗選的政黨反而取得執
政權的這種情況的話，怎麼對總統勝選的政黨及其支持者交代，
會產生政治上的亂源啊。所以我覺得，同時選舉中就算產生分裂
投票其實也無所謂，只要我們採取總統制或傾向總統制的憲政制
度，讓總統勝選者去執政，對於這個制度的精神，並沒有違背，
反而在制衡監督功能的完善上有可能更好。謝謝。
二、我想請問一下關於你們推動憲改的問題。因為這邊說到民眾他們非常希望未來能夠推動憲改。那再來又談到中國方面的反應，就是說中國反對的話，大部分民眾還是要繼續憲改。但是第7個問題問到，要制新憲、還是修憲就夠了？大部分人都是比較傾向修憲。這部分我們看到大部分民眾對於修憲是有共識的。為什麼在制定新憲、還是修憲的問題當中，民眾會考慮到中國的壓力？
答：這地方我們還要再看一下立法院最近通過的《國會改革修憲
案》。這個案子主要是以中國國民黨的版本來通過的。關於未來
修憲制度的改革，很清楚的，這個案子是主張未來以全民複決的
方式來取代現行由國民大會代表來複決立法院所提修憲案的制
度。全民複決就是公民投票啊，這就顛覆了我們傳統認為制憲一
定要透過公投、修憲由修憲機關的觀念。如果未來這個案子通過
的話，制憲跟修憲的程序已經沒有差別了，差別只是在於國號的
問題。依照陳總統所設定的憲改目標，我想有可能是以公投的方
式來進行大幅度的修憲。這個應該是多數民眾的共識。至於說我
們修憲的文本形式，是不是如現在一樣，要把這許多東西壓縮擠
在18條文裡面，則可能會有所調整。我想，如果要進行大幅度修
憲的話，如果在單一個憲法增修條文中存放太多的東西，將會造
成國民學習《憲法》和憲法意識累積上面的障礙。所以未來以全
面凍結《憲法》本文的方式，透過修憲的程序，來制定一個適用
於台灣的新憲法。，我覺得是有這樣的可能的。謝謝。
（本文原為作者2004年9月16日上午在台北市台灣智庫《總統制？內閣制？半總統制？──單純的概念與複雜的現實──《台灣智庫憲政改革民意調查〉》記者會上的發言。）
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