【大纪元10月15日讯】各位女士、先生大家早。我接下来想就宪政制度的部分解读台湾智库《宪政改革民意调查》这份民调，来推判民众有关宪政制度的偏好以及未来我们宪政制度的走向。
刚才中央研究院的徐永明教授有提到，在宪政制度的选择上，如果存在着无知之幕，就是说攸关决策者自身利益的政治计算比较小的情况，大家就比较有可能去寻求一个共同愿意去遵守的游戏规则。从这个角度来看的话，我们这份民调挑在这个时候来进行，其实是一个相当好的时机，因为﹐如果趋近立法委员的选举，政治的权谋计算、以及选民的政党偏好或候选人的偏好被纳入到宪政制度选择的思考当中，反而会使得有关的讨论会交杂了很多不必要的政治考量。从这角度来看，在这比较冷静的时候公布这份民调，我们才可以真正地去了解台湾多数民众对于宪政制度未来发展比较真实的偏好。
民众对宪政制度的偏好，当然会受到过去我们宪政惯例或宪政文化或宪政经验的影响。不管我们《宪法》本文的设计怎样，从我们开始实施宪政以来，我们一向都是以总统或是党国领袖作为中央政府决策的中心。这个情况在我们民主化／修宪之后，被政治文化或者政治习惯保留下来。在我们历经了3次的总统民选以后，以总统为中心的行政决策机制，更得到一定的正当性。我们这份民调便可以看出来，民众对于总统在整个国家行政决策体系当中的地位，是给与相当程度的支持的。比如说，关于行政权的组成，当问到应该由总统选举、还是立法院选举决定行政院长时，有50%的民众认为应该由总统选举决定，35.5%的民众表示应由立法委员选举决定。民众在这份民调所呈现出来的观点是：大多数都是主张或支持由总统来主导决定行政院长的人选。从这个地方看得出来，行政权必须单独由立法院产生的制度，经过修宪以及3次总统民选之后民众所形成的政治经验，已经不再有较强的支持度，总统在今后我们的宪政体制当中，将会扮演越来越重要的角色。
在这边，我们还要把最近立法院通过的《国会改革修宪案》纳进来，一并思考我们未来宪政体制的走向。我觉得这边有几点要重视。
第一，单一选区两票制。我们知道这会使得两党竞争的态势越来越明显。上一次台湾智库所做的《临时会修宪与特调会民调》，便呈现出亲民党跟台湾团结联盟支持者对他政党未来发展走向的非常悲观的态度，主要就是受到单一选区两票制这个制度的影响。
第二，本次民调显示，关于总统选举是不是要采取绝对多数两轮投票制，有55%的民众是支持的，但在搭配单一选区两票制而形成的趋近两党竞争的这种态势下，是不是在制度上面需要做这样的改革或修正，可能并不是那么重要。因为两党竞争态势形成，未来直接选举所产生的总统必然是出自两大党、而自然得到多数民众支持的。
第三，有跨党派62.5%的多数民众是支持总统跟立法委员同时选举的。总统选举是全国性的，立法委员选举的主要战场，在全国不分区席次之外，则是总数占73席外加6席原住民的区域选举。总统选举具有全国性的影响力。它会产生一种裙摆效应，带动选民在参与立法委员选举时候的投票倾向。如果这两个选举同时进行的话，那可以想像，因为有立委候选人争搭总统候选人的便车，总统的影响力会加大，会扩散到立法院的选举，使区域性的选举被卷进全国性的政党竞争当中。结果，极可能会使得总统选举获胜的政党，会因为裙摆效应，使得它在国会当中比较容易取得优势。
我们可以看到民众他们对这样的情况是比较偏好的，这就会使得内阁制的选择变得比较不可能，因为，内阁制之下行政权要由国会来产生，可是从这民调就可以看得出来，民众现在偏好的是由总统来决定行政权，而且，这个总统是带动国会选举形势的总统。民众既是支持总统组阁，然后却又支持国会和总统同时选举。如此一来，内阁制的未来发展，我觉得可能性很低了。
接下来就是半总统制跟总统制的选择。可是，我们这边又可以看得出来，半总统制里面，行政权仍然要跟立法权有某种负责关系，或者是立法权对行政权的产生有某种决定的权力。可见，在未来如果是采取这样的一个宪政制度的运作，半总统制可能也只是《宪法》表面上的一个形式而已，实际上还是以总统为整个宪政运作的主轴，因为，国会的多数很可能就是支持总统的这个同一多数。所以这边可以看得出来，我们未来宪政制度的设计，最重要的，可能不再是总统制或半总统制的选择问题，因为结果差不多；最重要的反而应当是：要怎么样让总统的决策可以权责相符，或是使总统的决策可以尽量透明化，让国会能够监督。从这次民调或台湾智库最近做的《临时会修宪与特调会民调》中，我们可以看出来，这可能才是一个当务之急。
从这边我们还可以反省我们现行制度之下大家比较诟病的地方，就是大家普遍认为总统有权无责或行政院长有责无权。问题是，总统跟行政院长现在是同属一个政党，总统又是执政党民主进步党的党主席，所以基本上总统跟行政院长的步调、他们的决策应该是一致的，应该不会产生总统跟行政院长重大政策意见不同的时候一定要听谁的的问题，因为，就他们政党内部的决策机制来讲，以及就行政院长由总统来任命的情况来说，当然是以总统为主。那为什么在现在这种状况之下，民众对这一问题还产生某种程度的质疑呢？除了《宪法》形式规定行政院为最高行政机关的干扰因素外，主要是因为总统跟行政院长之间缺乏一个政策协调的宪政制度上的设计，使民众搞不清楚总统的决策怎么下达行政院。总统跟行政院长他们怎么去进行他们政策的协调的？它只能依赖不属于这个宪政制度的、民进党内部的决策机制，或者是总统跟行政院长之间非正式的沟通，这会使得国会对于整个国家真正行政决策形成的过程，缺乏一个透明的机制去了解并加以监督。所以，未来要谈我们宪政制度走向的话，如果总统在国家决策当中的影响力越来越大，怎么样在宪政制度上设计一个机制，让总统对政府各部会的决策或者指示能够透明化，而能够得到国会和民意的监督，我想这在未来可能是很重要而应当要去完成的宪改工程。
另外还有一点是：看待这份民调必须要留意的，就是民众有63%支持总统有实权，可以否决国会的法案，也就是赞同总统有实质的覆议权者有63%。再经过这一验证，可证民众对于总统在行政决策上面的地位是相当肯定的。在这上面我们可以看到，这一议题是获得跨党派的支持的。另外一个比较有趣的观察就是说，当总统跟立法院意见不同的时候──这便涉及到覆议的问题──，我们可以看到有30%的民众认为应该以总统的意见为主，只有37%的民众认为应该以立法院的意见为主。如果对于总统制的制度精神有所了解的话，我们就知道，在总统制之下，因为总统的行政权源来自他的选举。他要对民众直接负责，所以，总统对于整个立法权的影响力，应该会大过于我们现行的制度。总统制的覆议制度设计中，以美国为例，总统只要能够掌握国会三分之一的支持，就可以否决国会的法案。换言之，从总统对立法过程所产生的影响力来看，这份民调显示我们民众有30%是支持总统可以去对抗立法院的多数的，反之，支持立法院是不是可以以三分之二的多数来对抗总统，我们则看不到，因为只有37%的民众有这样的倾向。所以从立法院对抗总统的强度，我们也可以看得出来，它也压缩了我们对内阁制选择的空间，显示民众由于对于立法院的信心不足，导致对内阁制的想像或者偏好不足。
另外有趣的是：民众多数支持以司法途径来制衡总统。司法是不告不理的。这次的《国会改革修宪案》，规定对总统的弹劾审判交由司法院大法官组成宪法法庭来审理。从这里也可以看得出来，民众对于以政治性的国会弹劾和国会特别法庭审判或公民投票复决弹劾来制衡总统的期望也不是那样地高。
至于我们现行的这个有半总统制特征、就是存在着行政院长跟总统这两个首长的情况，在未来的宪政发展中，会产生什么样的变化？是不是行政院会废除？这个我们还要看看未来的政治走向如何而定。行政院是不是要废除，可能涉及到总统制或半总统制的价值选择的问题。如果这个地方不管的话，从总统制的几个特征，如行政权的产生、总统在行政决策权中的地位，还有总统对于立法过程的影响，特别是法案的否决权或者覆议制度，以及我们刚讲到的，如果搭配《国会改革修宪案》来看，单一选区两票制、总统跟国会选举同时举行所产生的裙摆效应、总统弹劾中排除国会审判角色的制度偏好等等来看，都比较有利于以总统为中心的两党竞争态势的形成。这样的话，我们未来宪政制度中强化总统权责的走向，就比较清楚了。至少当总统的决策透明化之后，我们整个制度的走向会比较倾向于以总统为宪政运作中心的设计。行政院作为国家最高行政机关的实质地位会慢慢淡化，而有变成总统行政执行长的倾向，未来不是走向总统制，就有可能走向向总统制倾斜的半总统制。这是我看了这份民调之后，对于宪政制度的选择或修正、未来宪政改革的走向，所做出的一个看法。
另外一点是：未来不论是在中华人民共和国的压力下或者是怎么样的情况下，也是有跨党派的45%民众支持宪政改造必须要持续进行、必须要坚持下去。有一个讯息我觉得是要去重视的，是陈总统在他第11任总统就职演说《为永续台湾奠基》当中，对于宪政改造建议性地设定了一个界限，也就是“涉及国家主权、领土及统独的议题”，总统保持比较谨慎而不予处理的态度。但是在这个之外，有关政府体制的改造，民众则有高度强烈的期待。最近《行政院组织法修正案》的提出，把这个议题抛出来了。接下来就可能涉及到五院制度的调整，因为考试院长姚嘉文，也公开表示了废除考试院的意见。另外，我们现在中央与地方关系当中，还存在台湾省政府、台湾省咨议会、还有福建省政府这样的组织，是不是可能在未来政府改造的过程当中，进一步去精简，我想民众对这方面也是有所期待的。所以，我想如果撇开可能比较会影响两岸关系的议题，那么其实宪政改造无论如何都是要继续坚持、要去进行的。至于中共的疑虑，我想它可能只是针对它比较在意的主权这方面的争议，对于实际上怎么样让台湾有一个长治久安的宪政制度，中共并不关心，我们也不应该受到中共影响，中共也不应该在这个地方来阻碍我们台湾人民追求一个良善宪政制度的愿望。
以上是我对这个民调所提出的一些看法，谢谢。
答问
一、老师你刚刚提到，总统选举跟立法委员选举到时候是同时投票的话，它可能会产生的效应是以总统为中心的两党竞争态势。但是我们是不是因此就排除了所谓分裂投票的可能性？因为选民他会有想法：如果我们投给这个总统，然后我们立委选举又投给这个政党，那他可能会变成一个大总统。为了要制衡这个总统，我可能在投立委票的时候会投给另外一个政党。老师你刚刚的谈话有没有考虑到分裂投票的可能？
答：其实，总统制的制度精神，在强调行政权跟立法权之间的分立制
衡而非融合，所以，分立型政府的形成，也就是分裂投票所产生
行政权与立法权不属于同一政党的情况，对倾向于总统制的宪政
运作来讲，反而是比较正常的。但以我们立法院通过的《国会改
革修宪案》来看的话，同时选举的举行，可能会产生总统选举的
裙摆效应。以政党为取向的投票，就是依照政党比例产生的全国
不分区立委席次并不高，只有34席，然而当总统选举成为焦点
时，选民也会在不分区立委投票中去投射他对总统候选人的支
持，纵使是理性的分裂投票，说实在的，对国会总席次的影响也
不大。再看79席的区域立委选举，这种选举的候选人个人取向通
常会高一点，候选人为了强调市场区隔和政治行销，强化其在同
时举行的总统选举中的意义，也会使得总统选举的影响力，会对
区域选举产生某种程度的总统化效果。
我觉得，在两个选举同时举行，而区域立委席次的比例又偏高的
情况之下，采用内阁制，一旦国会多数与总统多数不一致，导致
总统败选的政党反而取得执政权，会使民众产生困惑。因为总统
选举容易吸引民众的焦点，把对于政权轮替或对政策更张的期待
投射其间，但国会选举则涉及当选席次的精密计算，得票率和席
次当选率容易产生偏差，民众对选举结果较难掌握，要民众把政
权交给他难掌握的结果，要以比较容易产生偏差的结果来决定行
政权的归属与组成，会让民众产生混淆，是比较难说得过去的。
而这反而可能会鼓励总统与国会之间的冲突。我们可以看得出
来，自两千年以来，我们所谓的宪政争议，很大部分是来自于分
立性政府之下国会制衡总统的正当性不足，也就是说，国会到底
能不能真的代表民意，国会多数党的席次能不能反映它实际所受
到支持的民意，民众是怀疑的。如果未来同时举行选举的这种制
度实施，竟然会产生分裂投票而导致总统败选的政党反而取得执
政权的这种情况的话，怎么对总统胜选的政党及其支持者交代，
会产生政治上的乱源啊。所以我觉得，同时选举中就算产生分裂
投票其实也无所谓，只要我们采取总统制或倾向总统制的宪政制
度，让总统胜选者去执政，对于这个制度的精神，并没有违背，
反而在制衡监督功能的完善上有可能更好。谢谢。
二、我想请问一下关于你们推动宪改的问题。因为这边说到民众他们非常希望未来能够推动宪改。那再来又谈到中国方面的反应，就是说中国反对的话，大部分民众还是要继续宪改。但是第7个问题问到，要制新宪、还是修宪就够了？大部分人都是比较倾向修宪。这部分我们看到大部分民众对于修宪是有共识的。为什么在制定新宪、还是修宪的问题当中，民众会考虑到中国的压力？
答：这地方我们还要再看一下立法院最近通过的《国会改革修宪
案》。这个案子主要是以中国国民党的版本来通过的。关于未来
修宪制度的改革，很清楚的，这个案子是主张未来以全民复决的
方式来取代现行由国民大会代表来复决立法院所提修宪案的制
度。全民复决就是公民投票啊，这就颠覆了我们传统认为制宪一
定要透过公投、修宪由修宪机关的观念。如果未来这个案子通过
的话，制宪跟修宪的程序已经没有差别了，差别只是在于国号的
问题。依照陈总统所设定的宪改目标，我想有可能是以公投的方
式来进行大幅度的修宪。这个应该是多数民众的共识。至于说我
们修宪的文本形式，是不是如现在一样，要把这许多东西压缩挤
在18条文里面，则可能会有所调整。我想，如果要进行大幅度修
宪的话，如果在单一个宪法增修条文中存放太多的东西，将会造
成国民学习《宪法》和宪法意识累积上面的障碍。所以未来以全
面冻结《宪法》本文的方式，透过修宪的程序，来制定一个适用
于台湾的新宪法。，我觉得是有这样的可能的。谢谢。
（本文原为作者2004年9月16日上午在台北市台湾智库《总统制？内阁制？半总统制？──单纯的概念与复杂的现实──《台湾智库宪政改革民意调查〉》记者会上的发言。）
转载<民主论坛>
