何清漣:中國對外開放政策的重大變化

(2006年11月5日在休斯敦《德州論壇》上的演講)

何清漣

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【大紀元11月25日訊】一、對外經濟開放政策對中國政治經濟的重大影響

今年是中國加入WTO五周年,也是中國許諾開放金融業的最後期限。但恰好在這個關頭,中國巧妙地調整了對外開放政策。而且由於中國在對外開放中已經積累了豐富的經驗,這些調整都是在不違反WTO的原則規定的情況下做出的調整,讓許多翹首盼望中國打開大門的外資,尤其是金融資本集團深感失望。(具體政策)改革與開放,曾是鄧小平爲中國走上現代化道路的兩翼,對於改革的檢討,國內已經從上世紀90年代後期開始,經過艱苦的爭論,包括官方的介入打壓,到了今天,除了政府與御用學者之外,國內學界與公衆大多已經明白,從90年代後期開始的所謂改革,已經成了政府掠奪公衆利益的工具而已。那麽,現在中國實現現代化騰飛的兩翼,現在就剩下一個所謂「開放」了。

中國政府談的「開放」,不是指政治開放與政治文化開放,而是指經濟開放,包括一些與政治無關的流行文化開放。在政治上,中國近20年正好走了一條倒U形道路,從改革之初提出學習建立民主政治,到去年民主建設白皮書公開聲稱,西方式的民主政治不符合中國國情,而學界一些有智囊情結者也公開鼓吹要回歸中國傳統文化,實行中國式的王道。而政治文化上,在八十年代與九十年代前期,介紹美國民主政治的書籍出版了不少,如美國兩百多所大學採用一本教科書《民治政府》而現在這類出版物基本無法出爐。

經濟開放爲中國政府帶來不少好處,經濟上的好處顯而易見,主要是爲曾經痛感資金饑渴的中國輸入了大量血液,經過二十多年尤其是九十年代中後期以來,美歐跨國集團的不斷進入中國,外資已經成爲與國有企業、民營資本三頭分立的一大經濟支柱。(聯合國貿易與發展會議也在1月公布,2005年英國總計吸引外國直接投資2,190億美元,位居全球榜首,比第二名美國的1,060億美元高出一倍還多。中國名列第三,爲600億美元)。

政治上的好處也是顯而易見的。與前蘇聯不同,前蘇聯在國際社會備受指責,是因爲當時國際社會的經濟分爲互不來往的兩大塊,蘇聯東歐經濟體與美歐日資本主義經濟圈。由於沒有經濟利益的糾纏,政治上也就容易利益分立。但中國吸引外資之後,隨著跨國集團進入中國,它們對本國的政治傾向發生了重要影響。比如美國,在華府就有許多大公司在國會游說,歐洲也同樣如此,這就使得各國政府對中國的政治專制與人權惡劣狀態持容忍態度。這種狀態發展到極致,甚至出現這樣的情况,每當有人權團體批評中國政府,已經無需中國政府出面辯解,自有中國政府的外國利益代言人爲之辯解、游說。外國政府如果想制裁中國,遇到的首要困難不是中國政府的反對,而是本國大資本集團的反對。所以近些年來出現了一種奇怪的狀况:中國的經濟形勢國內並不樂觀,但國外投資者却信心百倍,稱贊中國經濟一枝獨秀;中國的政治狀况在不斷倒退,外國的輿論總是不斷放出信息:中國政府又放出了政治改革,中國政府要開始媒體改革了。雖然事實證明,這些說法最後都是空炮,但誰又會去因此指責這些利益代言人呢?

二、民族主義的抬頭與中國經濟環境的重大變化

中國熱的高潮還未過去,但從去年開始,隨著一些外資從中國撤退,比如西門子等電力行業,國外開始有一些聲音探討中國到底是外國投資者的福地還是墳墓。一些數據揭露出來的外商在中國觸礁的情况也讓人吃驚,但這些聲音所起的作用相當微弱。這裏邊有個行業利益不同,製造業、電力行業的投資進去已經有好幾年了,它們撤退之時,正好金融業巨頭翹首盼望中國開門之日。它們對中國的金融行業有太多的想像。

這時候中國的民族主義抬頭。這與民間的民族主義有所不同,背後有利益集團在起推波助瀾的作用。2006年8月3日,國家發改委下屬的投資研究所在《中國證券報》公開建議,中國政府應該成立專門機構,對外資並購國有企業「嚴格審核」,以「防止外資投資帶來各種隱患」。此處所指的「隱患」,指的是「財力雄厚的外國企業正在奪取中國戰略性工業領域的控制權」。談判多年的美國凱雷收購徐工,也因徐工被指具有戰略意義,而凱雷具有强烈的政治背景,因而成爲「愛國」與「賣國」之爭的焦點。

其實,中國民族主義日漸抬頭,要求限制外資的呼聲並非始自今天。近兩年來,民族主義者不斷撰文,一份由國務院研究發展中心發布、被廣泛引用爲中國産業安全受到威脅的證據的報告指出,在中國已開放的産業中,排名前5位的企業幾乎都由外資控制:中國28個主要産業中,外資在21個産業中擁有多數資産控制權。比如玻璃行業,該行業中最大的5家企業已全部合資;占全國産量80%以上的最大的5家電梯生産廠家,已經由外商控股;18家國家級定點家電企業中,11家與外商合資;化妝品行業被150家外資企業控制著;20%的醫藥行業在外資手中;汽車行業銷售額的90%來自國外品牌,等等。網絡設備行業、計算機處理器等行業,跨國公司均在中國市場占有絕對壟斷地位。

還有文章乾脆總結了外資帶給中國八大危險,如利潤的離岸化,外國投資商拿出30%的資本,擁有50%的股份,拿走了70%的利潤。大量消耗資源,嚴重地破壞了生態環境;外資並購造成大量賤賣國有資産;過於開放的外資政策遏制了中國本土企業的發展;國家重要的經濟、軍事情報極有可能被外國輕易獲取;外資流入加劇了失業問題;外資始終操控著核心技術等等。

民族主義者作出的結論是:中國的命運已經掌握在外國人的手中,中國經濟實際上已被外資「鎖定」,走上了依附型的發展道路。「一旦外資出於追逐更高利潤或其它因素的考慮,將技術和資金轉至別處,則眼下熱火朝天的『世界工廠』,立刻就會變成一個死寂的遍布污染物的廢棄工地,中國經濟將面臨崩潰。」

但這一結果是中國政府意料中事。因爲這是去年以來,中國逐步收緊外資政策的必然結果。中國的外資政策發生轉變,緣於中國國內經濟環境的重大變化。

第一是中國不再存在資金饑渴。據央行公布的最新數據顯示,截至今年9月底,中國外匯儲備餘額已升至9,879億美元,直逼1萬億美元大關,位列世界第一。

巨額外匯儲備,意味中國不再存在資金饑渴。過去的政策規定,凡是外資就能得到所得稅减半以及「三免兩减」等優惠政策,目的是爲了多引進資金。現在資金既然已經不是中國經濟發展的主要瓶頸,因此,外資政策應該改爲以吸引對中國經濟發展至關重要的高新技術爲主要目的。

第二個因素是國內資源約束日益嚴峻。長期外向型的經濟政策,使中國國內的資源配置向對外經濟集中,包括能源、礦産資源、土地、廉價勞動力、政策等在內的眾多資源,都在向對外經濟部門傾斜。由於勞動力過於廉價,環保約束幾乎等於沒有,中國在付出了資源、環境、能源等高昂代價的同時,獲得的社會福利却並未同比增加,國內市場始終處於需求不足狀態,所謂「可持續發展」成了一個遙不可及的夢。

這兩個因素决定中國必須調整外資政策。這種調整也並非突如其來,隨著中國關於兩稅合並的討論日益增多,加上外資外資政策逐漸收緊,外商對華投資有所下降。近日公布的統計數字印證了這一點:今年前9個月外商對華實際投資同比下降了1.52%。據探討,外資進入減少緣於投資結構發生變化,投資下降的原因主要是外資在製造業的投資下降。2005年,來自日本、韓國和臺灣的投資總額較上年下降了6.5%,今年上半年又較上年同期暴跌了31%。三地在中國的合計投資額要高於美國或歐盟的在華投資。中國的統計數據顯示,自2003年以來美國的在華直接投資逐年下降――此處外商直接投資指那些用於新建業務或收購現有業務的外資,不包括用於購買股票或債券的資金。

在製造業投資减少的同時,外國資本對中國企業並購表現了濃厚的興趣。2005年中國通過向海外投資者出售主要國有銀行的股份,這一出售行動爲中國增加了121億美元的外商直接投資。但對外資並購中國企業的熱情,中國却表現出猶疑。越來越多的政府官員和經濟學家呼籲,要求限制外資收購中國關鍵工業部門。他們認爲出售國有資産的價格太低,並把太多控制權拱手讓給了外國人。智庫人士提出設立一個特別機構,以審查外資收購國有企業所帶來的「隱藏的危險」。

三、中國外資政策正面臨重大變化

2006年10月,中國調整有關外資的政策陸續出爐,其中作爲標志性的事件有二:一是國務院正式對外公布,內外資企業所得稅合並議案已於10月8日通過,明年三月「兩會」期間有望表决通過《企業所得稅法》;二是官方研究機構就中國今後的外資政策取向發表報告稱,未來中國的外資政策將逐步向中性外資政策轉變。所謂「中性」,即指取消對外資的各種優惠政策。

這種政策的轉向,標識外資在中國賺取高額利潤的黃金時期行將結束,儘管在過去20多年裏,只有大約三分之一的外資在中國這塊土地上實現了它們的淘金夢,但黃金夢仍然刺激著外資前赴後繼。

目前中國調整外資政策,主要依據兩個標準:一是看相關領域的外資政策是否與當前中國的經濟利益相衝突;二是看現有的開放度是否會引發經濟安全問題――只不過何謂「經濟安全」,在中國已經是個眾說紛紜的問題。儘管中國國家有關部委制定過標準,並公布了禁止外商投資涉足的領域,但實際上,即使在一些未涉及經濟安全的行業與領域,外資的收購也被以有害國家經濟安全爲理由而告擱淺。

目前,已經明確將要調整的外資政策有兩大類:
(一)兩稅合併
所謂「兩稅合併」,指中國對國內企業與外資企業將實行統一的稅收標準。過去在中國對這兩類企業實行的是兩套稅收制度,內資負擔重,外資負擔輕。根據中國公布的數據,內資企業實際所得稅稅負約25%,而外資企業實際所得稅稅負僅12%左右,兩者實際稅負相差13個百分點。對外資的這種稅收優惠曾是中國吸引綠地投資的主要原因。但近三年以來,隨著外商投資總量的升高,一種對外資的不利看法逐漸升溫:中國外資已經達到飽和狀態,而內資因稅收太重,在與外資的競爭中處於不利境地。於是,要求內外資企業稅收合並的呼聲越來越高,最後主張兩稅合併的國稅總局、財政部及國家發改委獲勝,這才有了本文開頭所言的外資政策的調整與改變。從目前的進程來看,「兩稅合併」議案明年3月將提交給全國人大通過,最遲將於2008年實施。

  「兩稅合併」後的稅率,財政部已經預告了一個25%的比例。財政部財政科學研究所已經完成對內外資企業所得稅合並到25%-28%對財政收入影響的估算。爲了安撫地方政府,「兩稅合併」在執行時間與地域上,不會「一刀切」,時間上會有一至兩年的過渡期;地域上會給西部地區保留一定的寬鬆尺度。

「兩稅合併」對外資企業影響甚大。在所得稅方面,因爲外資企業享有很多所得稅優惠政策,政策規定「兩免三减半」後,地方政府往往又實行先征後退,許多外商投資企業,尤其是港臺資本,過去在中國的贏利基本上依靠稅收優惠與出口退稅政策,這類企業在新的稅收政策實行之後,許多可能會從中國撤出。而大的跨國公司情形可能會有不同,因爲中國只是跨國公司的生産基地或者子公司所在地,它們將産品銷售給境外母公司,可以通過定價來轉移,將利潤轉移到稅負偏低的國家,以此規避損失。還有一些以中國爲市場的跨國公司,其産品全部供應中國市場,這類企業只能咬牙堅持,直到無利可圖。

  至於所謂內資企業兩稅合併最大的受益者之說,其實不過是種說法而已。因爲內資企業並未因此减少稅負,如果要說受益也是間接受益,比如內資企業的産品相對於外資同類産品,可能原來質量相對差,但價格却接近――因爲外資産品稅負偏低,可以將價格定得偏低,提高市場占有率,而現在因稅負相同,中國産品可以用低價策略占領部分市場。

最大的受益者其實是中國政府,將因此增加不少稅收。

  (二)外資併購政策
  發生重大政策變化的還有外資併購政策。前兩年外資併購曾經是中國商務部鼓勵的外商投資方式。以2004年的數據爲例,2004年以併購方式進入中國的外資約占當年外商直接投資(FDI)的10%左右。近一兩年來,外資對中國企業併購的步伐有所加快,引起關注的有這麽一些著名的併購案例,如凱雷收購徐工機械、拉法基控股四川雙馬、新橋投資入股深發展、美國AB公司入股青島啤酒、阿賽洛謀求入股萊鋼股份等。這些並購有的成功,有的未成功。未成功的理由主要是輿論認爲,一些企業有關中國國家經濟安全(事實上是否有關並不重要)。持續三年的輿論造勢以後,有關國家經濟安全的行業與企業名單已經大大擴展。

  在中國資金饑渴已得到緩解,國內民族主義情緒高漲的情况下,外資併購的門縫越來越窄。2006年8月8日頒布、9月8日生效的《關於外國投資者併購境內企業的規定》可說是中國外資併購政策調整的標志性文件。除此之外,還有以下幾方面動向值得關注:

  1、中國國務院正在醞釀成立一個類似於外國投資審查委員會的部際聯席會議,由發改委牽頭、商務部、財政部等參與的協調機構,將對包括裝備製造業在內的所有重大外資併購項目進行審查;2、與此同時,在7大重點製造行業中,將設限限制外資絕對控股或相對控股,包括:核電設備製造、發電設備、輸變電設備、造船、齒輪、石化通用設備製造和鋼鐵領域。據說還將列出囊括20-40家重點企業的名單,以國務院文件的形式直接點名保護。如何界定重點企業?則主要通過其市場占有率、資産規模、生産規模、銷售收入等指標來衡量。負責引進外資的商務部歷來主張保持對外資的優惠政策,但今年却一反以前的態度, 發布了《中國産業外資控制報告》,檢討數年來吸引外資投入中國的成效。報告的基調傾向於認爲中國産業已爲外資控制,充滿經濟安全的憂慮。

  未來如何把握外資併購政策?中國輿論普遍認爲應該設兩道「紅線」:一條看外資是否擾亂經濟秩序,第二要看是否威脅産業安全。在這兩條線以內的外資併購,可能都屬於「防範」的對象;而有助於産業結構調整、經濟增長方式轉變的外資,將會受到鼓勵。

(三)中國人變身外資的路被堵絕

外資政策變化的第三個標誌是堵絕了中國人變身外資以贏得優惠之途。

在中國的外資當中,有三分之一是假外資,即中國人將錢轉至海外,再以外國公司的名義注册而回流中國的資本。根據中國的總結,假外資主要有三種類型:第一種是在港澳及國外有實體經營的中資企業,出於發展戰略的需要,回到國內來創辦外商投資企業;第二種是出於海外融資的目的,通過注册海外空殼公司及返程收購,以紅籌形式上市的原內資企業;第三種是純粹出於政策性尋租的目的,到境外尤其是離岸金融中心注册空殼企業,然後將自己變身爲外企的原內資企業。

據估計,第三種形式的假外資目前在中國已非常普遍,時至今日,不僅實行單一低稅制的香港成爲內資企業注册殼公司的寶地,維爾京、開曼、薩摩亞已分別成長爲中國FDI第2、第7和第9大來源地(根據中國商務部的統計)。至於全部的FDI中假外資的比重到底有多高,世界銀行早在1992年就估計該比重已經達到25%;而許多專家學者則估計,到目前爲止假外資的比重應該已超逾33%。

中國當局2006年8月推出的《關於外國投資者並購境內企業的規定》引入了「實際控制」原則。第十一條、第十五條要求當事人向審批機關披露其管理關係及實際控制人,對於境內主體實際控制的並購行爲均報送商務部審批。根據第九條規定,對於境內主體以其控制境外公司名義並購境內企業的,所設立的外商投資企業原則上不享受優惠待遇。此外,第五十八條規定,境內公司的自然人股東改變國籍的,不改變該公司的企業性質。

上述規定使得「假外資」的套利預期落空。這一變更倒是很符合中國政府一向視海外華人爲本國子民的政治原則。

誰在影響外資政策?

  在問誰在影響外資政策之前,其實最應該問的是「誰在關注産業安全」?

  上述産業本來並不列在有關「國家經濟安全」的戰略性行業的名單之上,中國當局本來也不認爲這些産業與「經濟安全」有關。可以說,上述産業涉及國家經濟安全是最近兩年被炒作出來的話題。那麽,是誰在關注這些企業的經濟安全?

與上述産業有關的只有兩類組織或人群,一類是與上述産業有競爭關係的同類中國企業;另一類是消費者。從消費者的利益來說,中國消費者購買外資企業的商品與服務,遠比購買中國本土企業所獲得的質量要高。而且在那些不受外資控制、「經濟安全」沒有受到威脅的行業,如電信、石油能源、金融系統,人們不得不忍受這些企業的壟斷定價與劣質服務。而且這些國有經濟寡頭對公衆利益的掠奪,從下列事實可證:中國政府在今年十六大召開期間爲了加强中央集權,打擊强勢部委,以新華社名義於 10月4日發布文章,要「採取措施抑制和防範『特殊利益集團』衍生」,向公衆承認了這些國有經濟寡頭損害公衆利益,破壞社會和諧。

可以說,將外資進入普通工業當作涉及國家經濟安全來炒作的,只有與這些外資有競爭關係的國內企業,而上述行業的大頭則全是國家企業,非民營企業。(中國國內也於2005年9月下旬推出了中國自己評選的企業500强。進入500强之列的大多數仍然是國有壟斷企業。其中,實現利潤超過10億元的企業有83家,其利潤總額爲4,271億元,占500强利潤總額的81%。這表明中國企業的主要利潤來自於少數大企業,而且主要爲國有企業。私營企業在中國企業500强中的戶數及比重雖然上升到15.8%,但其營業收入所占的比重僅6.69%。2005年7月美國《財富》雜誌公布了一年一度的全球500强最新排名,中國共有15家公司入選,入圍前50名的中國企業共有3家,分別爲中石化、國家電網、中石油。觀察入選企業名單,幾乎全部是石油、化工、銀行、能源等具有壟斷之利的大國有企業,而且主要是直屬中央的國企。)

不可以小看這些「特殊利益集團」影響國家政策乃至法律的能力。爲了保持它們的壟斷地位,這些年來,這些特殊利益集團利用各種方式,包括收買學者們打著保護民族工業的旗號爲其呼籲,這才有了今年外資政策的方向性調整。實際上,與其說是爲了保護中國的國家經濟安全,還不如說是爲了保護這些特殊利益集團的壟斷利益。如果說這些例子還不够明白,那麽中國正準備針對外國大型連鎖商業機構如沃爾瑪、家樂福等的在華擴張推出限制性規定,則完全可以證明與經濟安全無關。因爲這些外資大型連鎖商業機構的經營除了與民生有關之外,根本不涉及所謂國家經濟安全。

中國的企業也學乖了,學會利用民族主義情緒維護自身利益。很多行業協會現在紛紛介入有關外資並購的爭議中來,例如中國軸承工業協會就公開反對德國舍弗勒集團與洛陽軸承集團初步達成的收購協議;中國水泥協會也要求政府對交易規模超過1億美元的外資收購國內水泥企業事件進行審查,等等。

如果國內企業要求保護是爲了贏得時間,改善本身素質,提高商品及其服務質量,那倒也無可厚非。但如果將外資擠出的目的不在此而在於保護壟斷利益,消費者根本無法享受「涓滴效益」,這種保護主義高張的民族主義旗幟就蒙上了可疑的陰影。

四、外資在中國投資受挫的政治影響

中國對外開放收緊的一些信號還有:
第一限制外國NGO在中國的活動(《學習時報》刊登了署名趙黎青的一篇文章,題爲「如何看待在中國的外國非政府組織」。儘管作者聲明自己既不贊同將外國NGO「天使化」,也不贊同將其「妖魔化」,只是持「客觀、公正的態度」,對其做「全面」評價,但這篇文章所標識的對外開放動向却值得高度關注。這篇文章的內容分成三部分:外國非政府組織有助於中國社會發展和推進法治,部分外國非政府組織破壞政治穩定,部分外國非政府組織助長中國腐敗。第一部分表明作者的客觀與公正,第二部分是政治指控,第三部分則是道德指控);

第二,控制外國在華媒體發布消息。 9月10日,新華社發布了一部注定要在國際社會引起軒然大波的「法規文件」――《外國通訊社在中國境內發布新聞信息管理辦法》,規定所有外國通訊社(包括港澳臺在大陸機構)在中國境內發布新聞信息,應當經新華通訊社審查批准,並由其指定的機構代理。外國通訊社不得在中國境內直接發展新聞信息用戶。新華社將每年對外國通訊社進行年審評估,嚴重違規者將被吊銷營業執照。 新規定共有二十二條,其中許多條又細分成若干款。其中最要害的則是第十一條 ,該條共分十款,所限制的內容已經無所不包,對外國通訊社的報道作了嚴格的政治限制,而且這些條款正是限制中國媒體的條款,與赫然出現在中國各大網站首頁的規定幾乎相同。這表明,中國政府已經將外國在華媒體視爲自己「家奴」而非「友邦」來管理了。

外資進入中國,它們曾經宣稱的目標是通過促進中國的經濟發展,迫使中國遵守國際經濟游戲規則,最後促使中國政治民主化。但事實證明,它們去中國,不是迫使中國遵守國際規則,而是順應了中國腐敗的制度環境。(貪污腐敗數據)

最重要的是,這些大的跨國集團對本國政府進行了大規模的游說活動,迫使本國政府實行親中國政府政策。這就是這些年各國政府對中國人權狀態有意漠視的原因,也是儘管歐美各國是保守主義政治家上臺執政,但對中國人權的批評與促進改善仍然缺乏力度;如果中國持續收縮對外開放政策,將使這些大資本集團對中國市場的期望降低,在還有希望的情况下,它們會幫助中國政府游說(LOBBY)本國政府,繼續實行有利於中國政府的政策。一旦希望完全斷絕,這種游說就的力度就會慢慢降低。中國在政治上將會面臨較大的國際壓力。

外匯儲備過高,人民幣升值意味資産縮水

但投機者沒想到的是,中國政府對外匯儲備過高另有一番算計。

今年以來,中國的貿易順差確實以令人瞠目的速度增大。中國商務部外貿司近日發布了《今年前8個月外貿運行情况及全年走勢》報告,稱據中國海關統計,今年1至8月,中國進出口總額達到8,917.3億美元,其中出口4,762.5億美元,進口4,154.7億美元,累計實現進出口順差607.8億美元。 報告稱,今年中國全年貿易順差將接近1,000-1,200億美元。

毫無疑問,過高的貿易順差對任何國家都是一件危險的事情。1,000億美元順差對中國來說,表明中國經濟的增長比以往任何時候都更依賴於外部需求。目前,中國淨出口對GDP增長的貢獻率已達到了37%。中國的外貿依存度已經達到80%,大大高於其他發達國家和發展中國家的水平,成爲世界上外貿依存度最高的國家。

  巨額的貿易順差也帶來了外匯儲備的膨脹,而高外匯儲備也帶來了較高的匯率風險。由於中國主要以美元爲儲備貨幣,人民幣對美元匯率的變動,必然引致中國外匯儲備價值的變動。2004年11月26日,紐約市場歐元對美元匯率一度升至1比1.33的歷史新高。至此,美元匯價從2002年以來已經貶值40%以上。

依據保守估算,中國80%的外匯儲備爲美元資産,其中,相當大一部分被用於購買美國國債和投資美國政府支持的房地産基金公司。人民幣升值即意味著美元貶值,意味中國的外匯儲備嚴重縮水。更有專家直接宣稱,7月21日以來2%的升值意味著中國的外匯儲備中儲備美元的價值已經相應縮水了2%。

(http://www.dajiyuan.com)

本文只代表作者的觀點和陳述

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