美國金融監管改革藍圖引激辯

【大紀元4月27日訊】《編者按》:由於布什政府任期即將結束，美國財政部長保爾森(Henry Paulson)三月三十一日正式公佈財政部提出的美國金融監管改革藍圖，為未來的政府設定了一個改革的框架，美國金融監管體制改革的大幕才剛剛拉開。

在經歷上世紀二十年代末三十年代初經濟「大蕭條」之後，從一九三四年成立證券交易委員會（SEC）至今，美國經歷了五次較大的金融監管改革，包括一九三五年成立聯邦公開市場委員會制定貨幣政策；一九八七年的股市崩潰之後，於八八年成立了總統金融市場小組，協調金融市場監管和政策問題；一九九一年國會通過聯邦存款保險改善法，減少監管機構的處理權，以使有問題的銀行得以存活；一九九九年又通過立法允許銀行提供諸如投資銀行和賣保險的金融服務；最近的一次變革是二零零二年，通過Sarbanes-Oxley法案，改革公司責任和加強金融信息披露。

美國財政部長保爾森(Henry Paulson)準備大刀闊斧的重組華爾街金融監督管理結構，賦予聯邦儲備銀行（FED）廣泛的權力，但FED主席伯南克（Ben Bernanke）將不得不為做金融市場的「超級警察」感到頭痛；半個多世紀以來被視為神聖不可侵犯的美國證券交易委員會（SEC）將面臨合併；還將成立一些新的監管機構。

鮑爾森為此提出了近期、中期和長期改革目標，所有建議需經過國會批准才可實施。

美國金融監管的演變及困境

美國的金融監管最早可以追溯到一八六三年美國國會通過國家銀行憲章，而後在一九一三年成立聯邦儲備系統（Federal Reserve System）。現行的監管體系主要是在大蕭條之後建立的，七十多年來，這套監管體系是在通過對市場革新或市場壓力作出反應從而創立監管機構這樣一個路徑來發展的。

由於美國監管體系包含太多機構，他們不但在各自的權限上互有重疊，還存在很多盲區。鮑爾森公佈這個計劃的時候指出：「我們已經有五個聯邦存款機構監管部門，另有州級監管機構。還有分別監管有價證券和期貨交易的機構。而對最大的金融服務業、保險業務的監管，幾乎完全是在行政州的級別。這些監管機構在他們被創立之初是非常有意義，但是，儅我們看到今天的金融市場，就會清楚的發現我們缺乏全面的金融監管設計。」

七十年來最大的金融監管改革

早在九個月之前，鮑爾森就開始準備全面改革金融監管的計劃，他這次公佈的改革藍圖，將是七十多年以來美國最大的一次金融監管體係改革。

在這個計劃下，保爾森期望近期內能擴大總統金融市場工作組的範圍到整個金融部門；成立按揭來源委員會(MOC），為按揭和經紀牌照制定最低和統一的標準。中期目標中，關閉儲蓄監管局（OTS），其職能併入貨幣監理署（OCC）；合併歷史長達五十多年的證交會和商品期貨交易委員會，鮑爾森也建議在他領導的財政部下成立保險監管局，這將是首次對保險業進行聯邦監管。

在長期計劃中，鮑爾森提議建立三個新的大型監管機構，包括作為「市場穩定監管者」的美聯儲（FED），整合銀行監管權的「審慎金融管理局」，負責規範商業活動保護金融產品投資者利益的「商業行為監管局」。（鮑爾森金管改革藍圖請見附表。）

鮑爾森在公佈這個改革計劃的時候強調說，這一系列金融監管體系改革並不是對當前金融市場動盪的一種回應，但類似時下的金融市場動盪基本上是每五年至十年就爆發一次，他希望新的金融監管結構能夠解決目前這種多部門重複監管，效率低下的問題，能逐步的發展成為「一個更為靈活、更有效率和有效果的安全且完善的監管結構」。

他也表示要請國會在今年就建立一個新的機構來監督管理按揭放款，並採取行動增強他領導的財政部作為金融市場首席監管者的角色。

證交會面臨合併 恐點燃國會山戰火

半個多世紀以來被視為神聖不可侵犯的美國證券交易委員會（SEC），在鮑爾森的監管改革計劃中，將面臨與商品期貨交易委員會（CFTC）合併一個機構，為證券和期貨交易提供統一監管。證交會的許多職能還將分別移交給美聯儲、商業行為管理局和企業金融監管局。

SEC被要求給予金融市場更大的自我監管自由，並且加快批准金融產品比如期貨合約的過程。美國有線電視台引述財政部的官員說，由於SEC的官僚機構作風，現在許多金融公司和對沖基金從其他市場監管機構獲得這種產品的批准，或者在外國金融市場上交易。

但SEC主席Christopher Cox表示，這個監管體系只是需要再規範以提高效率。他在一份聲明中寫道，「這個合併保護投資者的責任與監管金融產品的責任的提議，作為對今天金融市場真實情況的更好的強調，值得嚴肅的思考。」

CFTC的領導層毫無掩飾其敵對態度，其委員Bart Chilton說，「我們不應該嚐試去醫治沒有疾病的東西，而現在擺在桌面上的需要醫治的已經足夠多了」，「我沒有聽到來自全國範圍的呼聲，要求把監管盒子移動到華盛頓DC周圍」。

鮑爾森則表示，「將推薦一系列的步驟和一個漸變的方法，來規範證交會和商品期貨交易委員會的合併過程，以便保留下每個監管機構中最好的方面。

然而，在此計劃實施之前，法律制定者們必須先簽約終止其職責。CFTC和SEC要向兩個不同的國會委員會做匯報，從而點燃國會山的戰火。

律師和分析師談SEC角色被削弱

諳熟有價證券監管的律師和分析師們表示，保爾森的計劃包含有金融行業長久以來提議的一些建議，這些機構時常因SEC的監管而發怒。鮑爾森的計劃可能極大的削弱SEC的角色，其監查小組職能將轉入FED，該小組一直備受業界和共和黨委員的批評。

杜克大學法律教授Jame Cox表示，需要持續觀察是否SEC的傳統上監督重視不合適的股票交易政策和實際活動在整個監管調整中是否不會受到傷害。他說，CFTC贊成公開、自由市場的方式，而SEC注重更多的規則，更為嚴厲。

FED擴權但失去一項重要權力

在鮑爾森提出的監管改革計劃中，美聯儲（FED）似乎是最大的贏家，被賦予市場穩定監管者的職責。美聯儲除了繼續透過傳統的渠道實施貨幣政策和向金融系統提供流動性以外，它還將被賦予廣泛的權力，從監管銀行控股公司擴大到監管全部金融體系。

美聯儲將能夠從商業銀行、投資銀行、保險公司、對沖基金、商品包經營者收集信息，以便關注一個金融機構或行業的經營活動是否威脅整個金融業的穩定性。FED還被邀請重視與場外衍生品市場的內部聯繫，它將有權審查確定的私人資本包比如對沖基金和私人股權，它們對一個系統事件也產生潛在作用。

為保護金融市場穩定性，美聯儲將有權達到系統內任何一個它認為有必要去做深入瞭解的金融機構。而在整個金融系統的穩定性受到威脅時，它也有權處置整頓那些對金融穩定構成威脅的偏離行為。

不過，在財政部的計劃中，FED將失去每天對銀行的金融穩定性的監管責任。它將獲得更多寬鬆定義的監管和糾正對整個金融系統構成風險的能力，不論風險是來自銀行、投資銀行還是對沖基金。

美聯儲其對銀行日常業務監管的權力和責任被許多機構視為FED作為經濟保護者的最本質的功能。新的監管體系下，為增強和完善對國家金融機構的監管，把FED的銀行監管職能、貨幣監理署、儲蓄監管署和全國信用聯合管理局合併為一個單一的審慎金融管理局。

曾任聯邦紐約儲備銀行高級官員的Ernest Patrikis表示，「這個計劃奪走了（FED）大量的權威、權力和參與權。」如果沒有職員持續的審查商業銀行內部的工作，美聯儲將難以瞭解到對金融體系已構成的危險。在聯儲的地區分行有成千上萬的職員收集和分析有關銀行股份公司的管理結構、業務流程、風險控制和易受損害性等信息，這些職責在財政部的計劃下都將移交給新的監管機構。

FED曾數次拒絕承擔超級警察角色

保爾森計劃中擴大美聯儲權力的同時，也賦予了美聯儲維護金融系統穩定的超級警察職責。美聯儲將要承擔起超越任何人能力的任務：必須要能夠評估金融體系的資本、流動性及其對整個金融穩定構成的潛在影響，提前確定並避開危機。華爾街日報報導說，哈佛大學經濟學教授Martin Feldstein對此評論道：「監管銀行以及整個金融體系中高度複雜的衍生品，充滿了技術挑戰。」 而同時美聯儲又失去了對銀行活動持續直接的監管，美聯儲官員擔心，這將失去危機管理的一個重要工具。

美聯儲曾數次拒絕這個超級警察角色，最新一次是在克林頓時期，通過數次的拒絕之後，其威信反倒越來越高。央行的行長們在近期也一直強力反對剝奪其對銀行的監管職能。美聯儲主席伯南克和其他官員最近也重申了保持其在銀行監管中角色的重要性。

美聯儲對今次財政部的計劃沒有明確表示支持或反對，但是，二零零七年一月，伯南克在一個演講中指出，「美聯儲具備的處理多種多樣又難以預料的對金融穩定構成危險的能力，關鍵是依賴於它作為一個銀行監管者和中央銀行雙重身份所掌握的信息、專業知識和權力。」

也有些FED的官員雖然擔心計劃中的某些部份，但卻相信與財政部保持一致有助於恢復市場信心。美聯儲的一名女發言人就將該計劃稱做邁出了修正監管的「重要第一步」，並表示計劃給出了及時深切的分析。

金融監管部門反對聲浪起

美國財政部提出的金融監管改革，換言之，也是權力在不同監管部門之間的從新分配，免不了幾家歡樂幾家愁。華盛頓郵報報導說，有幾個商業遊說團體，其成員將直接受到這個監管改革的影響，他們拍掌歡呼這個改革。有價證券行業和金融市場協會也稱這個結構重組計劃「有見地」，認為目前的監管構架不太適應今天的金融環境。

但來自金融監管部門的反對聲更為激烈。儲蓄監管局(OTS)在這個計劃中將失去其重要性，被合併到貨幣監理署（OCC）。其主任John M. Reich在一份給員工的電子郵件中寫道：「你們或許正在思考是否金融服務結構重組是一個理想，實現此理想的時間終於到來了。我不這麼認為。」

銀行可能失去他們在州和聯邦監管者之間的選擇自由。儲蓄機構可能被迫變成銀行以接受更多的監管。對此，美國銀行家協會的總裁Edward Yingling如是說：「撤銷儲蓄監管局以及廢掉州立銀行業監管將弱化美國的銀行業」。

信用聯合協會遊說人士也反對這個計劃，因為它可能減少他們在銀行系統享有的壁龕，而新的監管條例將實施於他們。信用聯合全國協會首席執行長Dan Mica表示，他的協會對這個提案感到「震驚和憤怒」，他們被排擠出全國信用聯合管理局。

聯邦存款保險公司的主席Sheila Bair對這個提案把該機構的監管職能從州立註冊銀行中剔出表達了關注，其監管職能將劃入新的金融審慎管理局。她在聲明中說：「七十五年來，聯邦存款保險公司取得了巨大的成功，在這樣長的時期，沒有人損失掉承包的一分錢，而公眾對我們銀行系統的信任一直很高。任何對金融監管框架的長期結構性改變都必須仔細的權衡聯邦存款保險公司如此強勁的記錄， 以及該公司成為全球發展中國家參考模式的事實。」

政府官員看法迥異

美國政界對財政部拋出的這個金融監管改革計劃反應審慎。民主黨與共和黨兩黨內部都有兩種不同的意見。參議院銀行委員的主席Christopher J. Dodd拒絕為這個提案給出政府信用，他表示現在不採取行動對時下的金融問題是負責的，他在一份聲明中說：「很遺憾，政府的這個改革藍圖，值得細緻推敲，但對減輕現在的危機毫無作為。」

一些關鍵的共和黨人歡迎這個計劃。金融服務委員共和黨重量級人士Spencer Bachus就認為這個監管改革計劃「非常全面」，他要求國會迅速採取行動實施其中幾項改革。但是是否共和黨將贊成一些提議比如擴大美聯儲權力，尚不明朗。幾個具有影響力的共和黨人包括參議院銀行委員會重量級成員Richard C. Shelby，拒絕對這提案發表評論。

國會的一些民主黨人也贊成這個改革藍圖，認為它清楚的勾畫出了國家金融市場更為廣泛的監督管理結構。也有許多民主黨人不以為然，他們表示這個計劃改變了有關是否要增加政府對華爾街的監管的討論，美國住房金融委員的主席Barney Frank就說，「現在的爭論是：我們有了全新的金融體系，我們需要更好的金融監管，我們如何去做到（更好的監管）？」

監管改革之路漫長而曲折

保爾森自己也承認，今次的改革方案肯定會引起各方討論和爭議，由於這些改革都必須獲得美國國會批准，因此改革將經歷一個「漫長而曲折的過程」。但他也強調，美國金融監管體制必須進行改革，只有這樣才能推動美國經濟長期發展和繁榮。

本文轉自第65期《新紀元週刊》焦點新聞 (http://mag.epochtimes.com)(http://www.dajiyuan.com)