美国金融监管改革蓝图引激辩

【大纪元4月27日讯】《编者按》:由于布什政府任期即将结束，美国财政部长保尔森(Henry Paulson)三月三十一日正式公布财政部提出的美国金融监管改革蓝图，为未来的政府设定了一个改革的框架，美国金融监管体制改革的大幕才刚刚拉开。

在经历上世纪二十年代末三十年代初经济“大萧条”之后，从一九三四年成立证券交易委员会（SEC）至今，美国经历了五次较大的金融监管改革，包括一九三五年成立联邦公开市场委员会制定货币政策；一九八七年的股市崩溃之后，于八八年成立了总统金融市场小组，协调金融市场监管和政策问题；一九九一年国会通过联邦存款保险改善法，减少监管机构的处理权，以使有问题的银行得以存活；一九九九年又通过立法允许银行提供诸如投资银行和卖保险的金融服务；最近的一次变革是二零零二年，通过Sarbanes-Oxley法案，改革公司责任和加强金融信息披露。

美国财政部长保尔森(Henry Paulson)准备大刀阔斧的重组华尔街金融监督管理结构，赋予联邦储备银行（FED）广泛的权力，但FED主席伯南克（Ben Bernanke）将不得不为做金融市场的“超级警察”感到头痛；半个多世纪以来被视为神圣不可侵犯的美国证券交易委员会（SEC）将面临合并；还将成立一些新的监管机构。

鲍尔森为此提出了近期、中期和长期改革目标，所有建议需经过国会批准才可实施。

美国金融监管的演变及困境

美国的金融监管最早可以追溯到一八六三年美国国会通过国家银行宪章，而后在一九一三年成立联邦储备系统（Federal Reserve System）。现行的监管体系主要是在大萧条之后建立的，七十多年来，这套监管体系是在通过对市场革新或市场压力作出反应从而创立监管机构这样一个路径来发展的。

由于美国监管体系包含太多机构，他们不但在各自的权限上互有重叠，还存在很多盲区。鲍尔森公布这个计划的时候指出：“我们已经有五个联邦存款机构监管部门，另有州级监管机构。还有分别监管有价证券和期货交易的机构。而对最大的金融服务业、保险业务的监管，几乎完全是在行政州的级别。这些监管机构在他们被创立之初是非常有意义，但是，儅我们看到今天的金融市场，就会清楚的发现我们缺乏全面的金融监管设计。”

七十年来最大的金融监管改革

早在九个月之前，鲍尔森就开始准备全面改革金融监管的计划，他这次公布的改革蓝图，将是七十多年以来美国最大的一次金融监管体系改革。

在这个计划下，保尔森期望近期内能扩大总统金融市场工作组的范围到整个金融部门；成立按揭来源委员会(MOC），为按揭和经纪牌照制定最低和统一的标准。中期目标中，关闭储蓄监管局（OTS），其职能并入货币监理署（OCC）；合并历史长达五十多年的证交会和商品期货交易委员会，鲍尔森也建议在他领导的财政部下成立保险监管局，这将是首次对保险业进行联邦监管。

在长期计划中，鲍尔森提议建立三个新的大型监管机构，包括作为“市场稳定监管者”的美联储（FED），整合银行监管权的“审慎金融管理局”，负责规范商业活动保护金融产品投资者利益的“商业行为监管局”。（鲍尔森金管改革蓝图请见附表。）

鲍尔森在公布这个改革计划的时候强调说，这一系列金融监管体系改革并不是对当前金融市场动荡的一种回应，但类似时下的金融市场动荡基本上是每五年至十年就爆发一次，他希望新的金融监管结构能够解决目前这种多部门重复监管，效率低下的问题，能逐步的发展成为“一个更为灵活、更有效率和有效果的安全且完善的监管结构”。

他也表示要请国会在今年就建立一个新的机构来监督管理按揭放款，并采取行动增强他领导的财政部作为金融市场首席监管者的角色。

证交会面临合并 恐点燃国会山战火

半个多世纪以来被视为神圣不可侵犯的美国证券交易委员会（SEC），在鲍尔森的监管改革计划中，将面临与商品期货交易委员会（CFTC）合并一个机构，为证券和期货交易提供统一监管。证交会的许多职能还将分别移交给美联储、商业行为管理局和企业金融监管局。

SEC被要求给予金融市场更大的自我监管自由，并且加快批准金融产品比如期货合约的过程。美国有线电视台引述财政部的官员说，由于SEC的官僚机构作风，现在许多金融公司和对冲基金从其他市场监管机构获得这种产品的批准，或者在外国金融市场上交易。

但SEC主席Christopher Cox表示，这个监管体系只是需要再规范以提高效率。他在一份声明中写道，“这个合并保护投资者的责任与监管金融产品的责任的提议，作为对今天金融市场真实情况的更好的强调，值得严肃的思考。”

CFTC的领导层毫无掩饰其敌对态度，其委员Bart Chilton说，“我们不应该尝试去医治没有疾病的东西，而现在摆在桌面上的需要医治的已经足够多了”，“我没有听到来自全国范围的呼声，要求把监管盒子移动到华盛顿DC周围”。

鲍尔森则表示，“将推荐一系列的步骤和一个渐变的方法，来规范证交会和商品期货交易委员会的合并过程，以便保留下每个监管机构中最好的方面。

然而，在此计划实施之前，法律制定者们必须先签约终止其职责。CFTC和SEC要向两个不同的国会委员会做汇报，从而点燃国会山的战火。

律师和分析师谈SEC角色被削弱

谙熟有价证券监管的律师和分析师们表示，保尔森的计划包含有金融行业长久以来提议的一些建议，这些机构时常因SEC的监管而发怒。鲍尔森的计划可能极大的削弱SEC的角色，其监查小组职能将转入FED，该小组一直备受业界和共和党委员的批评。

杜克大学法律教授Jame Cox表示，需要持续观察是否SEC的传统上监督重视不合适的股票交易政策和实际活动在整个监管调整中是否不会受到伤害。他说，CFTC赞成公开、自由市场的方式，而SEC注重更多的规则，更为严厉。

FED扩权但失去一项重要权力

在鲍尔森提出的监管改革计划中，美联储（FED）似乎是最大的赢家，被赋予市场稳定监管者的职责。美联储除了继续透过传统的渠道实施货币政策和向金融系统提供流动性以外，它还将被赋予广泛的权力，从监管银行控股公司扩大到监管全部金融体系。

美联储将能够从商业银行、投资银行、保险公司、对冲基金、商品包经营者收集信息，以便关注一个金融机构或行业的经营活动是否威胁整个金融业的稳定性。FED还被邀请重视与场外衍生品市场的内部联系，它将有权审查确定的私人资本包比如对冲基金和私人股权，它们对一个系统事件也产生潜在作用。

为保护金融市场稳定性，美联储将有权达到系统内任何一个它认为有必要去做深入了解的金融机构。而在整个金融系统的稳定性受到威胁时，它也有权处置整顿那些对金融稳定构成威胁的偏离行为。

不过，在财政部的计划中，FED将失去每天对银行的金融稳定性的监管责任。它将获得更多宽松定义的监管和纠正对整个金融系统构成风险的能力，不论风险是来自银行、投资银行还是对冲基金。

美联储其对银行日常业务监管的权力和责任被许多机构视为FED作为经济保护者的最本质的功能。新的监管体系下，为增强和完善对国家金融机构的监管，把FED的银行监管职能、货币监理署、储蓄监管署和全国信用联合管理局合并为一个单一的审慎金融管理局。

曾任联邦纽约储备银行高级官员的Ernest Patrikis表示，“这个计划夺走了（FED）大量的权威、权力和参与权。”如果没有职员持续的审查商业银行内部的工作，美联储将难以了解到对金融体系已构成的危险。在联储的地区分行有成千上万的职员收集和分析有关银行股份公司的管理结构、业务流程、风险控制和易受损害性等信息，这些职责在财政部的计划下都将移交给新的监管机构。

FED曾数次拒绝承担超级警察角色

保尔森计划中扩大美联储权力的同时，也赋予了美联储维护金融系统稳定的超级警察职责。美联储将要承担起超越任何人能力的任务：必须要能够评估金融体系的资本、流动性及其对整个金融稳定构成的潜在影响，提前确定并避开危机。华尔街日报报导说，哈佛大学经济学教授Martin Feldstein对此评论道：“监管银行以及整个金融体系中高度复杂的衍生品，充满了技术挑战。” 而同时美联储又失去了对银行活动持续直接的监管，美联储官员担心，这将失去危机管理的一个重要工具。

美联储曾数次拒绝这个超级警察角色，最新一次是在克林顿时期，通过数次的拒绝之后，其威信反倒越来越高。央行的行长们在近期也一直强力反对剥夺其对银行的监管职能。美联储主席伯南克和其他官员最近也重申了保持其在银行监管中角色的重要性。

美联储对今次财政部的计划没有明确表示支持或反对，但是，二零零七年一月，伯南克在一个演讲中指出，“美联储具备的处理多种多样又难以预料的对金融稳定构成危险的能力，关键是依赖于它作为一个银行监管者和中央银行双重身份所掌握的信息、专业知识和权力。”

也有些FED的官员虽然担心计划中的某些部分，但却相信与财政部保持一致有助于恢复市场信心。美联储的一名女发言人就将该计划称做迈出了修正监管的“重要第一步”，并表示计划给出了及时深切的分析。

金融监管部门反对声浪起

美国财政部提出的金融监管改革，换言之，也是权力在不同监管部门之间的从新分配，免不了几家欢乐几家愁。华盛顿邮报报导说，有几个商业游说团体，其成员将直接受到这个监管改革的影响，他们拍掌欢呼这个改革。有价证券行业和金融市场协会也称这个结构重组计划“有见地”，认为目前的监管构架不太适应今天的金融环境。

但来自金融监管部门的反对声更为激烈。储蓄监管局(OTS)在这个计划中将失去其重要性，被合并到货币监理署（OCC）。其主任John M. Reich在一份给员工的电子邮件中写道：“你们或许正在思考是否金融服务结构重组是一个理想，实现此理想的时间终于到来了。我不这么认为。”

银行可能失去他们在州和联邦监管者之间的选择自由。储蓄机构可能被迫变成银行以接受更多的监管。对此，美国银行家协会的总裁Edward Yingling如是说：“撤销储蓄监管局以及废掉州立银行业监管将弱化美国的银行业”。

信用联合协会游说人士也反对这个计划，因为它可能减少他们在银行系统享有的壁龛，而新的监管条例将实施于他们。信用联合全国协会首席执行长Dan Mica表示，他的协会对这个提案感到“震惊和愤怒”，他们被排挤出全国信用联合管理局。

联邦存款保险公司的主席Sheila Bair对这个提案把该机构的监管职能从州立注册银行中剔出表达了关注，其监管职能将划入新的金融审慎管理局。她在声明中说：“七十五年来，联邦存款保险公司取得了巨大的成功，在这样长的时期，没有人损失掉承包的一分钱，而公众对我们银行系统的信任一直很高。任何对金融监管框架的长期结构性改变都必须仔细的权衡联邦存款保险公司如此强劲的记录， 以及该公司成为全球发展中国家参考模式的事实。”

政府官员看法迥异

美国政界对财政部抛出的这个金融监管改革计划反应审慎。民主党与共和党两党内部都有两种不同的意见。参议院银行委员的主席Christopher J. Dodd拒绝为这个提案给出政府信用，他表示现在不采取行动对时下的金融问题是负责的，他在一份声明中说：“很遗憾，政府的这个改革蓝图，值得细致推敲，但对减轻现在的危机毫无作为。”

一些关键的共和党人欢迎这个计划。金融服务委员共和党重量级人士Spencer Bachus就认为这个监管改革计划“非常全面”，他要求国会迅速采取行动实施其中几项改革。但是是否共和党将赞成一些提议比如扩大美联储权力，尚不明朗。几个具有影响力的共和党人包括参议院银行委员会重量级成员Richard C. Shelby，拒绝对这提案发表评论。

国会的一些民主党人也赞成这个改革蓝图，认为它清楚的勾画出了国家金融市场更为广泛的监督管理结构。也有许多民主党人不以为然，他们表示这个计划改变了有关是否要增加政府对华尔街的监管的讨论，美国住房金融委员的主席Barney Frank就说，“现在的争论是：我们有了全新的金融体系，我们需要更好的金融监管，我们如何去做到（更好的监管）？”

监管改革之路漫长而曲折

保尔森自己也承认，今次的改革方案肯定会引起各方讨论和争议，由于这些改革都必须获得美国国会批准，因此改革将经历一个“漫长而曲折的过程”。但他也强调，美国金融监管体制必须进行改革，只有这样才能推动美国经济长期发展和繁荣。

本文转自第65期《新纪元周刊》焦点新闻 (http://mag.epochtimes.com)(http://www.dajiyuan.com)