【大纪元3月16日讯】2002年4月15日，陕西佳县刘国具乡第15届人大代表会议依法选举产生了该乡的新一任乡长刘张雄。没有想到的是﹐2002年8月9日，刘收到了县委组织部的一纸“免职”通知，随后，县委组织部任命的新乡长很快上任，两位乡长都按照各自的计划忙着自己的工作，谁都不愿意离开。“一乡两乡长”的怪事在该乡存在1年多，至今仍然没有得到解决。（《华商报》2004年2月19日）
单纯从程序的角度来思考这个事件，并没有多大的深层含义。根据中国的选举制度，中国共产党的组织机关只有提名的权力，而没有直接任免乡长的权力。当地组织部门直接免去乡长职务，任命新的乡长显然没有法律依据。这说明当地共产党的领导机关还没有学会在宪法和法律的框架内履行执政党职责。但是，在中国，作为执政党的共产党未经法定程序直接否决权力机关作出的决定并不鲜见。在个别地区，地方人民代表大会刚刚选出的市长被调任，而组织部门委派的市长却长期主持工作。这种现象的存在反映出在个别地区执政党缺乏程序意识，不善于利用现行的规则来体现自己的意志。
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在人们的传统观念中，党组织的意愿就是人民群众的意愿，所以，否决党所选择的候选人，就是否决党的领导。在政治压倒一切的时代，这样的政治错误有可能带来灾难性后果。陕西佳县刘国具乡“一乡两乡长”事件，是当地的组织部门 错把提名的权力当作任免的权力，违反了组织原则，破坏了国家的法制。因此，应当有组织部门和国家的权力机关及时加以纠正。
我们关注这一事件，并不仅仅是因为地方组织部门违反组织原则，越权行事。而是想从中分析，在中国的政治机构中﹐尤其是在乡一级组织结构中，究竟存在着什么样的深层次问题？
在中国的宪法中，政权结构分为中央、省、县、乡四级。在实际操作过程中，出现了副省级和地区级行政机构。但是，无论如何变动，乡一级组织机关没有根本性转变。在民主改革的进程中，乡政府直接面对的是拥有自治权利的村一级组织。由于村民依照村民委员会组织法实行村民自治，所以，乡一级政权机构其实处在自治与民主选举之间。乡一级政权机构的发展，要嘛是自治制度的延伸，要嘛维持传统的政权架构模式，通过人民代表大会直接选出乡一级的领导班子。乡一级政权机构的组建奥妙就在于，如果实行人民代表大会选举制度，那么，各个自治单位必然会倾向于选择能够为自己争取最大利益的候选人。这样一来，乡政府其实面临着中国城市国有企业厂长所面临的问题。如果乡政府维护国家的利益，那么，就有可能得不到自治团体的强有力支持；如果乡政府代表自治团体的利益，那么，有可能会失去上级组织部门的信赖。这种政治上的困境在转轨时期民主发展的过程中必然会出现。如果进一步扩大自治的范围，譬如在乡一级实行直接选举，并且赋予乡一级组织机构更多的自治权利，那么，固然有利于维护当地的稳定，但是，也有可能造成政令不能及时传达，党的政策不能得到落实的局面。组织部门越权免去乡长的职务，其实是在两难的困境中，不得以作出的选择。这种
选择尽管有违法制的精神，但在保证政令畅通、党的政策及时落实的前提下，也是一种断然地选择。可以说，中国的民主自治，从一开始就遭遇到了水土不服的问题。在中国古代社会的政权治理结构中，政府的管制长期停留在县一级，县政府下面往往实行乡村自治。由于县级政府掌管国家的法律，对乡村民众发号司令，因此，中国的农村长期实行的是“虚实结合”的二元治理模式。“官府不下乡”成为中国政权治理结构中的常态。建国以后，设立乡一级治理机构，虽然便于组织群众、发动群众，但在客观上压缩了乡村的自治空间，增加了农民的负担，加剧了村民与政府机关干部之间的矛盾，从根本上削弱了宪法上所规定的自治制度，侵犯了村民基本的政治权利和经济权利。
如今，中国乡镇一级的政权机构需要农民养活的人员大约有1,316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部。乡镇一级政权机构所需经费占农民负担的40%以上。（新华社2004年3月1日报导）因此，如果不从根本上解决乡镇机构的改革问题，组织部门选派的乡长和乡镇人大选举的乡长并存的局面仍然会出现。因为这是政权机构不合理所带来的根本性问题。
解决的办法有两个：一个是实行“官府不下乡”的传统治理模式，彻底取消乡一级政权机构，由农民在村民自治的基础上实行乡一级村民自治。中国曾经实行的人民公社制度实际上是一种自治制度的初级尝试，但由于在特殊的社会环境下，赋予了人民公社太多的革命色彩，所以人民公社制度其实是一种失败的制度。未来的乡一级自治组织成员应该是在村自治的基础上，由各个自治单位通过自治章程选举产生。在这个过程中，可以通过制定完善的自治法协调政权机关与自治单位之间的关系，引导自治机关正确处理内部各成员单位之间的关系，鼓励自治团体之间进行广泛的横向合作。另一种是通过裁减乡镇机构，达到还权于民的目的目前，中央政府已经开始了乡镇机构的撤并、精简工作。截止到目前，全国已经有25个省份基本完成了乡镇撤并工作，乡镇总数有撤并前的46,400多个减少到39,000多个。中国5年撤并了7,400多个乡镇，平均每天撤并4个乡镇（新华社2004年3月1日报导）。
应该看到，乡镇撤并之后，中国仍然保留着近40,000个乡镇一级政权机构。它们仍然给当地的农民带来沉重的负担。能不能从根本上实现中国政权结构的调整，彻底裁减乡镇一级政权机构，在更大的范围内实现村民自治呢？
〔转载自《民主论坛》；http://asiademo.org/gb〕(http://www.dajiyuan.com)
