【大纪元9月11日讯】摘要 本文重点讨论关于吏治的腐败﹑弊端﹑根源与改革问题。根据历史经验与时代进步,提出吏治
改革的建议,包括官员的选拔﹑任免﹑管理﹑考核﹑述职﹑财产申报﹑问责制﹑民主化与法制化等。
谁来管理国家﹖如何管理国家﹖如何防治管理腐败与失误?社会管理采用专制方式,或者民主方式?这一系列问题是古今中外的治国大计﹐已经有许多成功经验可以借鉴,但是至今仍然存在很多问题。特别是涉及到各社会利益集团,这往往是引起内战与改朝换代的主要原因。
人类历史上长期采用人治方式﹐由皇帝或国王钦定, 或者通过考试制度, 或者由资深官员推荐来选拔精英,即职业官吏来治理国家。中国也经历了漫长的官本位王朝。中国古代对治国与治吏有许多论述。《贞观政要》中说﹐“理国要道﹐在于公平正直。”宋代苏轼说﹐“治国莫先于公。”宋代苏辙说﹐“君子为国﹐正其纲纪﹐治其法度。”“因材任人﹐国之大柄﹔考绩进秩﹐吏之常法。”“为国者当务实。”墨子说﹕“官无常贵,而民无终贱﹐有能则举之﹐无能则下之。”宋代欧阳修说﹐“去冗官﹐用良吏﹐以抚疲民。”《左传》中,“官之失德﹐宠赂章也”。唐代张九龄说﹐“国家之败﹐由官邪也。”古人又说﹐“天下人管天下事”。这些治国论断中体现了公正﹑法治﹑举贤﹑廉吏﹑改革﹑民主等要点。历史说明在野蛮时代多用暴力与人治﹔在文明时代更多采用民主与法治方式。
一﹑当前中国吏治弊端﹑腐败与危害
世界从18世纪欧美民主革命以来﹐已经从王权时代进入民主民权时代。革命时期选拔的管理精英称干部。国家产生后,国家职业管理者按惯例又称为官员。当前中国正处在制度转型阶段﹐国家官员的选拔﹑任免﹑考查﹑管理,仍由各级党委进行,实际上由书记和组织部少数人决定,理应改革。近年来对干部年轻化﹑知识化与废除领导终身制有所改革,但民主化法制化裹足不前,致使任人唯亲﹑卖官买官现象与风气盛行,使官员素质反而下降, 旧的官本位体制导致腐败横行霸道﹕
1﹑官员选拔,任人唯亲﹐一人得势鸡犬升天,亲朋好友都吃皇粮,使干部素质劣化,造成公共
权力私有化与异化, 使一些国有企业蜕化为家族企业或私人企业。
2﹑卖官买官现象严重﹐案例很多﹐每年都有典型大案。中组部公报﹐2003年4名县委书
记因卖官受贿罪被判刑。2004年发现更大的卖官现象﹐例如﹐绥化市委书记马德案﹐所属10个县涉案官员256人﹔一些省委组织部长（如江苏省徐国健）因卖官被撤职查办。卖官买官为黑社会组织潜入官场,走上前台铺平道路﹐例如﹐黑龙江张执文案﹐沈阳市刘涌案﹐陕西郑卫国案﹐浙江张畏案等等。这种权力幕后市场化交易的潜规则﹐必然导致权力加速异化与腐败横行﹐使一些官员被黑社会控制,为黑社会服务。现实表明﹐情况继续恶化﹐没有好转的迹象。
3﹑考绩失察﹐边腐败边升官。人们常说﹐“数字出官﹐官出数字。”许多政绩数据,泡沫含量高。案例:拖欠民工工资由2002年3362亿多元,现增长到3660亿元﹐其中政府投资工程占26.7%﹐不顾财力,为“面子工程”政府拖欠﹐严重损害政府诚信﹐助长社会拖欠欺诈之风蔓延。从一些腐败官员的案例中﹐也可看出腐败多年﹐边腐败边升官。说明少数人考核与选拔干部,弊端甚多。
4﹑宏观腐败加剧﹐呈两位数增长
据中共中央纪委公报﹐从中共15大到16大﹐1992年至2002年两个5年间﹐全国违法违纪处份党员分别为669300人和846150人﹐增长26.4%。其中, 处份县处级领导干部分别为20295人和28996人﹐增长42.9%﹔处份厅局级干部分别为1673人和2422人﹐增长44.8%﹔处份省部级干部分别为78人和98人﹐增长25.6%。
据最高法院公报﹐近5年中审结贪污贿赂罪案﹐共判刑83308人﹐其中﹐县（处）级以上官员2662人﹐增长65%。
5﹑腐败领域﹐由官场向全社会蔓延扩大
据最高检察院公报﹐近5年查办的17万多件职务犯罪中﹐案发领域从党政机关﹑司法机关﹑权力机关﹑金融﹑海关﹐逐步扩展到社会各行业﹑领域和环节。群体作案突出﹐一个案件带出一串﹑一窝,越来越普遍。一案涉及到几十﹑上百人。作案手段多样化﹐智能化﹐跨国﹑跨区域化。日本商人珠海集体嫖娼185人大案﹐造成恶劣的国际影响。
6﹑官场歪风盛行,正事不足邪事有余﹐办事不负责任﹐工作无效率
一些官员将党纪国法当儿戏,而幕后潜规则是“以权谋私”,不顾全局协调发展,集中资源搞“面子工程”,靠“一俊遮百丑”掩盖矛盾与腐败现象。媒体披露严重腐败案件,例如, 湖北天门市“五毒书记”张二江, 福建周宁县“三光书记”林龙飞, 陕西省南郑县“赌博书记” 刘贵正等。特别是官赌之风恶劣,重庆市委常委兼宣传部长张宗海,属副省级官员,受贿300多万元,又到澳门豪赌输掉公款1亿多元。据不完全统计,近年有4000多贪官外逃,携公款4000多亿元。吏治如此腐败是政治腐败的集中表现,也是破坏执政能力的最大危机,并严重损害国家建设与社会道德风气。
许多法律﹑政策长期落实不好﹐侵犯公民权利的案件大量长期存在。例如﹐拖欠民工与教师工资,仅建筑工程欠款达3660亿元,涉及数千万农民工﹔房屋强制拆迁与多年不安置﹔侵占公民房屋﹑财产案;违背经济规律与市场公正,以大跃进方式滥发股票圈钱,造成股市长期暴跌,掠夺数千万投资者的血汗钱;以及乱收费,乱罚款,假冒伪劣,环境污染等。大量侵权案件损害亿万群众的切身利益﹐一些地方的人民（如唐山﹑福州等）上万人联名要求罢免当地主要官员。而许多官员不负责任﹐长期不解决问题﹐群众只得上访上诉,直到中央。既便中央机关多次批示督办﹐下面官员仍然长期拖拉,问题越积越多﹐堆积如山﹐小问题拖成大问题﹐难以收拾。法律政令难行﹐各级帮派网阻力甚大。这种状况与“执政为民”的承诺,差距太大,不改不行。治国的根本在于治吏。
从严治吏,首先应以严格的科学态度设计﹑建立民主与法制系统,以严肃的科学态度执行﹑检查﹑督促与监督全过程关键环节的实施,以达到廉洁奉公﹑人民参与﹑人民满意的高效果。
目前的治腐措施﹐基本是党内监督,事后查处。仍属于治标﹐没有治本。许多制度﹑法律与机构流于形式, 反腐效果有限,腐败仍在到处横行霸道。这种现象产生的主要原因在于政治体制改革滞后(停留在革命时),权力过分集中﹑官本位和吏治腐败。官员的任用﹑考绩﹑昇迁由组织部门﹐或书记少数人决定﹐难以摆脱利益驱动﹑关系网﹑官场潜规则而产生扭曲与异化。人民不能参预评选﹑考绩﹑监督和任免。根治腐败的关键在于改革政治体制﹐实现国家管理民主化法制化。
二﹑吏治改革的方向应当是社会化民主化法制化
先进民主国家大多在二百年前, 废除了国王与官员阶层的封建特权, 建立了民主制度,采用民众普选制+全社会监督机制﹐取代了任命制与官本位。
有人提出精英管理, 但谁是精英?如何选拔精英?如何防治精英腐败?中国的政治体制与领导体制受苏俄影响很大,有人说列宁主义认为群众是划分为阶级的,阶级是由政党领导的,而政党是由精英人物领袖领导。这些论点有极大的局限性,只能在特定情况下适用,弊端很多。实质上,仍然是在专制主义与“人治”框架内思考问题:“与其你专政,不如我专政”。实践证明,错误理论和教条主义,或个人决策是很危险的,特别是战略问题的错误,将会给人民与国家带来灾祸性严重后果。
中国革命的首要任务是建立国家民主制度,不能再走改朝换代的老路,不能再由少数人掌管一切,不能再由一个专政取代另一个专政。中国要现代化必须靠制度创新,必须改革落后的吏治﹐建立与完善民主制度。否则,再好的政策与法律也难以正确执行和落实。先进制度可以预防腐败,落后制度助长腐败,大量事实有力地说明了这个问题。因此,应当学习先进民主国家成功的进步经验﹐按宪法民主选举的原则和公民选举权﹑被选举权﹐逐步改革为普选制为主的方式。为此建议﹕
1﹑按宪法第2条﹑35条和民主选举的原则﹐修改选举法﹐逐步扩大民主选举和普选官员的层次﹐使选举制成为官员任免的主要制度。
2﹑按宪法相关条款﹑时代进步和人民意见尽快制订《公务员法》,用人制度切实改革与法制化﹐引入竞争﹑淘汰机制。彻底废除官员终身制和特权﹑能上不能下﹑能官不能民的不良制度。
3﹑当选官员应宣誓﹐效忠人民﹐接受社会与人民的监督,承担责任。
4﹑在普选制的基础上﹐对专业技术岗位完善考核聘用制。
5﹑完善官员考绩﹑问责制度与奖惩制度(如下述)。
6﹑完善全社会﹑媒体﹑各界人士﹑普通公民对各级官员的民主监督机制。
7﹑按宪法第2﹑5条原则﹐转变观念, 党政分开; 明确职责, 依法施政。按宪法,任何政党的主张与政策都必须经法律程序,由国家会议讨论通过,再交国家机构依法实施。国家机构已经完备,没有必要再以党代政,造成机构重叠,责任不清,资源浪费,效率低下。在国家机构中,任何政党的官员都应遵守宪法和法律,向全体人民负责﹐接受人民监督,并由人民考核其政绩(标准如下)。
8﹑转变治国观念﹐国家管理社会化﹐能官能民﹐缩小官民差别。
9﹑彻底告别官本位﹐改革走向民本位﹐以人为本﹐为民服务。
10﹑学习先进国家管理社会化民主化法制化的经验﹐按“小政府﹑大社会”的国际公认理论原则,精简庞大的国家机构。并科学地设计与组建高效﹑低耗﹑廉洁的国家机构。
三﹑建立与完善官员考核制度
1﹑考核官员的法律依据
根据宪法第2条规定﹐“一切权力属于人民”。“人民依照法律规定﹐通过各种途径和形式﹐管理国家事务﹐管理经济和文化事业﹐管理社会事务”。第41条规定﹐“公民对于任何国家机关和国家工作人员﹐有提出批评和建议的权利﹔对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉﹑控告或者检举的权利。”
2﹑考核的社会化民主化法制化
为督促国家机关主要官员尽职尽责﹐作好本职工作﹐缩小官民距离﹑官员与社会距离﹐废除领导职务终身制和特权﹐完善与落实宪法原则和社会监督机制﹐建立官员依法考核﹑述职与问责制是“对人民负责﹐受人民监督”的重要制度之一。考核应由社会与人民为主, 广泛听取意见。
3﹑考核官员政绩的主要社会标准
(1)﹑所负主要职责是否完成﹖成勣如何﹖有无创新改革﹖
(2)﹑对人民物质文化生活水平的提高与社会进步有何贡献﹖是否能不满足于落后现状, 积极进取, 不断缩小与国内外先进水平的差距?
(3)﹑是否遵守与执行宪法﹑法律﹑行政法规与国家各项政策﹖
(4)﹑本辖区内有无损害人民权益的冤假错案﹖是否及时纠正﹖
(5)﹑办事与办案是否公正和有效率?是否有多年积案(两年以上)? 是否有整改计划与措施?实效如何?
(6)﹑有无失职﹑渎职行为﹖有无对国家与人民利益造成损害﹖
(7)﹑有无工作过错﹖及其对国家和人民利益造成损失﹖
(8)﹑有无违法违纪行为﹖及其对国家和人民利益造成的损害﹖
(9)﹑有无腐败行为﹖及其对国家和社会造成的损害﹖
(10)﹑有无公民投诉﹐并经核实,问题成立﹐造成不良社会影响﹖
(11)﹑社会与人民的评价﹖人民群众满意程度﹖
(12)﹑办理外资﹑外商与涉外事务的态度与效果如何? 能否与国际主流社会的民主法治大趋势接轨? 对人类发展与社会进步的贡献如何? 国际评价如何?
考核应由各级人大负责组织实施﹐面向社会﹐广泛听取人民意见﹐重点在“一府二院”主要官员﹐并建立考核档案﹐作为决定奖惩任免的重要依据。
四﹑官员财产申报与审计
县级以上(含县)各级主要官员是审计重点,任职时应向审计机关申报个人与家庭财产;
每年终应向审计机关申报个人与家庭财产;
调动工作时应审计;
考核官员时应公布财产状况。
五﹑主要官员述职制度
官员在接受任命时﹐应向人民宣誓就职﹐表示忠于人民﹑忠于职守﹐接受社会与人民的监督。
在人大年度会议上﹐特别是,“一府二院”主要官员的述职应当改进和加强。一些地方已改为每二个月述职一次﹐使人大常委会及时了解和监督其工作进展﹐这是值得推广的制度。至少每季度述职一次。述职时应接受人大代表﹑群众代表和媒体的质询。
这些述职可以在媒体上公布﹐并接受社会和广大人民群众的质询﹑评议与打分。
六﹑主要官员问责制度
1﹑对宪法﹑法律﹑行政法规的遵守和执行,长期存在问题﹐并解决不力者﹔
2﹑对人大交办的主要案件﹑事务办理不力者﹔
3﹑对影响广大人民群众切身权益的事务办理不力﹐长期没有解决问题者﹔
4﹑有严重失职﹑渎职行为﹔
5﹑人大与广大人民群众认为需要解决的有关问题。
凡有上述一条者﹐人大常委会有权召开问责会﹐“一府二院”主官应按时出席﹐确实因病或者外出者﹐可由副职出席﹐或者延期举行。
问责会可由人大代表﹑群众代表和新闻媒体参加﹐采取公开化形式。
对确认主官有责的问题﹐应限期办理﹐仍然不力者﹐可采取督促﹑警告﹐以至罢免﹐并依法追究其相关责任,并赔偿损失。
七﹑国家管理事务的公开化﹑透明化和现代化
1﹑定期召开新闻布发会
立法﹑行政﹑司法各部门应定期召开新闻发布会﹐政务﹑司法公开﹐接受广大民众监督。
2﹑建立与完善电子政务
为提高办公效率﹐密切联系广人民群众﹐人大与“一府二院”应完善互联网网站与网页建设﹐并及时更新网页。设立电子信箱﹐接受与回复人民群众信访。
八﹑转变不良作风 切实为民服务
权力在民﹐力量在民﹐基础在民﹐这是历史唯物主义基本观点。许多官员口头上常讲“为人民服务”﹐“三个代表”﹐然而﹐行动上却是另外一套﹐高高在上﹐做官当老爷﹐远离人民﹐冷谟人民﹐无视人民﹐甚至以权谋私﹐侵犯公民权利。各地堆积如山,长期又不解决的侵犯民权的案件说明了这点。例如﹐长期拖欠民工与乡村教师工资﹑侵占房屋与土地﹑伤害人身﹑破坏环境等等。实际上这些问题并不复杂,主要在于官僚主义,口是心非,言行不一,无视人民的基本权利。建议:
1﹑各级人大﹑行政﹑司法机关等负责人应定期(每周至少一个工作日)接待人民群众来访;
听取人民意见要求,认真与限期解决群众所提出的实际问题;
2﹑建立人民来信来访回复与办理制度
有问必答,有求必应是“执政为民”的基本原则。各级国家机构对人民提出的问题与案件, 应在一个月内回复,并限期依法办理与结案。绝不能以官僚主义态度置之不理, 或无限期拖拉。
3﹑对长期不解决问题的官员应追究责任;及时依法撤换腐败无能的官员;
4﹑各级人大应负责检查与督促当地执行政策﹑法律状况,及时采取有效措施与解决问题;
5﹑开放与改革新闻媒体,强化舆论监督,依法保障监督者的权利与安全。@(http://www.dajiyuan.com)
