【大纪元9月2日讯】政府诚实信用是最重要的投资环境
前不久，湖北省政协、湖北省商务厅、湖北省社科联、湖北日报等单位联合举办了湖北投资环境改善与创新座谈会。与会专家集中会诊了湖北日报披露出来的重大外商投资纠纷案件。这些案件都有一个共同的特点，那就是当初都是由政府出面，到外地招商引资，可是当外资进入以后，投资环境却越来越恶化。有些外商通过协商的方式改变计划，挽回了部分损失，但也有一些外商坚持要求当地政府履行合同。在反复磋商无法形成共识的情况下，外商被迫提起诉讼。由于当地法院不支援外商的诉讼请求，于是官司接二连三地打下去。有的涉外纠纷长达数年无法解决。湖北省委、省政府领导显然意识到了问题的严重性，他们在经过认真讨论之后，要求相关职能部门成立专门的班子，处理外商投诉案件。在一些领导的过问下，有些外商经过多年折腾，终于通过大使馆或者领事馆的协调，领回了投资款的利息。笔者曾经撰文，认为这是湖北乃至整个内地吸引投资的特有怪圈。在这个怪圈中，政府充当招商引资的角色，可是当地方投资环境恶化，外资企业难以为继，不得不提起诉讼的时候，各种各样的行政压力纷至遝来。司法机关面对这些压力不得不作出对外商不利的判决。在有些时候，虽然法院判决外商胜诉，但由于资源掌握在当地政府手中，所以，法院的判决也就成了一纸空文。当外商走投无路，不得不寻求政府帮助的时候，政府官员又出面扮演调解人的角色，或多或少地支付给外商一部分款项。在这个怪圈中，政府和当地司法机关扮演着非常可耻的角色，他们有的唱红脸，有的唱白脸，将外商玩弄于股掌之中。在这些地方，政府机关和司法机关的信用荡然无存。有些外商不无气愤地说，这些地方的政府官员还不如黑社会老大讲信用。笔者曾经不止一次地听到海外的朋友谈论投资黑名单问题，他们把内地一些政府官员不讲信用的地方列为投资的禁区，告诫同行不要盲目到那些地方投资。政府的不讲诚信已经严重影响到外商的投资信心，妨碍了当地经济的发展。
现在，许多内地官员意识到，骗取外商的投资是容易的，但是，要想恢复政府的诚信形象，为内地的长远发展创造良好的环境却是非常困难的。他们把招商引资和政府信用建设比作是内地发展的两个轮子，缺一不可。不少地方已经开始着手处理政府烂账，过去那种“新官不理旧账”的做法正在逐步得到改善。政府信用问题正在逐步得到有关部门的重视。
政府诚实信用体现在十个方面
诚实信用是一个古老的概念。在现代各国的法律原则中，诚实信用是民商法的基本原则。但是，在不同国家乃至同一国家的不同时期，诚实信用的含义是不同的。在民商法上，诚实信用原则包含着两个基本逻辑层次，一个是当事人的主观状态；一个是当事人主观状态的外部表示。当法律关系的主体将自己的内在意愿通过一定的方式表达出来的时候，诚实信用的原则就凸现出来了。在民法上，一般注重保护意思表示人的利益，适用意思主义原则；而商法上，则强调保护交易相对人的利益，适用外观主义原则。由于政府不是市场主体，因此，政府的行为不能适用民法和商法的原则。但是，这并不意味着政府可以不讲诚信。而是说，我们在判断政府是否符合诚实信用要求的时候，必须在更加广阔的视野内重建标准。在我看来，政府的诚实信用应当表现为以下十个方面：首先，政府机关的设立、政府官员的任免都应当有法可依，不能够随意行政；其次，政府的行政行为要有明确的法律依据，凡是国家的法律、行政法规没有授权的，政府机关不能越雷池半步；第三，政府机关严格依照法律规定或协定的约定，履行提供公共产品的义务，不随意将自己的职责通过合约或者地方政府规章的方式转嫁给市场主体；第四，政府不直接出面招商引资，而是按照市场规则，组建具有独立法人资格的国有投资公司或者国有资产管理公司与外商合作；第五，政府没有违反担保法的规定为外商投资专案提供政府担保，没有违反国家法律的规定低价批租土地，不强行要求地方企业与外商合作；第六，政府建立公开透明的决策机制，让投资者随时可以获得政府资讯；第七，政府努力完善征信体系，为投资者提供科学、准确的投资指南；第八，政府不插手外商与当地企业的纠纷，为外商营造一个公正的司法环境；第九，在处理企业投诉的过程中，政府信守承诺，积极落实当地各项投资政策；第十，政府严格按照问责制度，追究不法官员的行政责任、民事责任和刑事责任。
需要注意地是，诚实和信用是两个不同的价值判断。诚实的人未必讲信用；而讲信用的人未必是诚实的人。在现实生活中，有的人不诚实但是却守信用，也有的人不守信用但却诚实。政府作为特殊的社会主体，往往是诚实的，但却不讲信用。政府公然赖账的做法在现实生活中比比皆是。对于有些政府官员来说，只要本地经济有起色，政府的信用完全可以预支出去。所以，我们在分析政府信用的时候，一定要注意政府信用与市场主体信用的区别。通过政治改革的方式而不是依靠市场改革的方式提高政府的信用水平。这其中的道理非常简单，因为政府机关所代表的是国家和公众的根本利益，只有加快民主改革的步伐，让那些作风正派、能够正确处理地方眼前利益和长远利益关系的人走上领导岗位，才能从根本上解决政府诚实信用的问题。一些学者没有看到诚实和信用的不同内涵，没有看到政府信用与市场主体信用的区别，盲目照搬市场主体的信用衡量标准，结果得出一些似是而非的结论。所以，我们一定要把政府的诚实信用作为特殊的诚实信用形式，通过民主政治的发展，从根本上解决政府失信的问题。
政府诚实信用的核心是严格依法办事
当前，中国的改革已经进入到了特殊的转型期，改革的许多矛盾都集中在政府身上。以往那种政府主导的改革模式已经逐渐显露出颓势，政府在改革中所扮演的角色越来越尴尬。在一些地方，政府实际上已经成为了阻碍经济发展的绊脚石。在这种情况下，行政改革刻不容缓。中央和地方推出的问责制度，从一个侧面缓解了政府所面临的种种压力。但是，从根本上来说，这是一种治标不治本的办法。道理非常简单，在涉及到公民基本权利的大是大非问题上，政府机关的一些问责措施，虽然可以在短期内起到良好的效果，但从长远来看，成效不大。坦率地说，中国的改革已经到了重新订立契约的关键时期。在这个阶段，修改宪法，理顺政府与公民之间的关系已经成为大势所趋。
自从1982年12月4日宪法颁布以来，我国已经四次修改宪法。每一次宪法的修改都涉及到了对公民财产权利的保护与分配问题。在最新通过的宪法修正案中，关于财产保护的规定主要集中在以下方面：一是完善土地征用制度；二是明确国家对“非公有制经济”权利和利益的保护；三是增加了对公民的私有财产征收或征用的补偿制度；四是提出了建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。这些规定，有的已经在国家现行的法律中有所体现，有的已经通过专门的行政法规或部门规章作出规定。但是，总的来看，我国公民权利与政府权力的边界还不十分清晰，在许多方面，法律规则还非常粗疏。比如，我国宪法至今没有将关系到公民最基本利益的具体税收制度写入宪法。中央政府和地方政府，中央政府、地方政府与市场主体之间的税收关系缺乏宪法上的约束。反观西方国家，早在宪政革命初期，就将“税收法定”作为最基本的原则，通过宪法确定中央政府、地方政府与市场主体之间的税收关系。比如，远在1627年，英国《权力请愿书》就规定，没有议会的一致同意，“任何人不得被迫给予或者出让礼品、贷款、捐助、税金或者类似的负担”。1776年，美国在其《独立宣言》中明确提出，英国政府未经同意，任意向我们征税，因此，美国宣布独立。在1787年的美国宪法中明确规定，一切征税的议案都应当首先在众议院提出，参议院可以表示赞同或者提出修正案。在其他国家的宪法中，也有类似的规定。
我国宪法虽然规定了“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”（宪法第５６条），但是，并没有对中央政府和地方政府的征税权进行划分，这就导致中国公民在税收负担上缺乏宪法强有力的保障。许多投资者在谈到政府诚实信用问题时，往往把政府随意增加税费作为政府不讲诚信的主要表现。其实，从根本上来说，由于我国缺乏宪政传统，人们没有意识到社会契约的重要性，没有看到在一个缺乏明确权利义务规则的大环境下，必然会出现随意行政的现象。
所以，加强政府诚实信用建设，必须首先做到有法可依。当前，立法机关应当抓紧制定全国统一的税收法典，明确纳税人的权利和义务，明确中央政府与地方政府在征税权力上的关系，明确政府在税收使用上的权利和义务。只有这样，才能从根本上树立政府的诚实信用形象。其次，应当严格执法，防止地方政府乱开口子，通过违法的税收减免招商引资。当前，国家税务总局和财政部正在组织人员对我国各地税收减免工作进行普查，这是整顿税收秩序，建立诚实信用政府的第一步。相信随着经济的发展，我国一定会修改宪法，明确中央政府与地方政府之间的税收关系，强化地方政府在征税环节的诚信责任。
宪法是一个国家的总章程。宪法的实施还有赖于法律的完善。我国宪法修正案明确规定，国家对公民财产的征收和征用应当给予补偿。但是，补偿的标准和补偿的范围还需要法律、行政法规加以确定。目前，在我国城市拆迁改造中，存在着大量的拆迁补偿纠纷，解决这些纠纷必须有明确的法律依据。建设部及地方一些政府部门虽然制定了具体的拆迁补偿办法，但由于这些规定没有体现公平、公正原则，在执行过程中遇到了很大的阻力。每年因为房屋拆迁而上访的事件不断增加，少数上访者在问题得不到解决的情况下不惜点火自焚，造成了极其恶劣的社会影响。所以，在政府诚实信用建设中，一定要抓好科学的法规建设，将公众的意愿用法规的形式固定下来，然后严格依照规则办事，取信于民。湖北武汉作为特大型城市，曾经面临市政建设资金困难的问题。在长江二桥建设的关键时期，不得已引进了香港新世界集团。当时武汉市政府与新世界集团约定，通过收取过桥费的方式逐步地回收资金，赚取利润。但是，由于过桥费政策违反了国家的有关规定，影响了城市的发展，所以，有关部门在很短的时间内取消了收费专案。香港新世界集团与武汉市政府通过仲裁的方式，很快达成了投资补偿调解协定，在武汉仲裁委员会的主持下，现在双方正在积极履行投资补偿协定，并且探讨新的合作渠道。
总之，政府诚实信用的核心是依法办事。依法办事的前提是有法可依。在法律规则明确、当事人双方权利义务具体的情况下，政府部门严格按照法律的规定和合同的约定，履行自己的义务，必然能够取信于民。
在传统的民商法中，诚实信用被称作是帝王条款。在现代市场经济条件下，诚实信用也是政府至高无上的行为准则。强调诚实信用原则，并不是要求政府摆花架子，做出一副亲民的姿态，而是要求政府在宪法、法律、行政法规、地方性法规和地方政府规章的约束下，谨慎地作出承诺，并且严格履行承诺。只有这样，政府的诚实信用才能落到实处。
政府诚实信用建设应当注意五个问题
政府在推行诚实信用建设的过程中，必然会遇到各种各样的问题。在我看来，政府的诚实信用建设必须优先解决以下五个方面的问题：
首先，政府在推行各种经济政策时，应当立足本地实际，充分考虑到生产力发展的水平。当前我国整体经济发展还处在相对落后的水平，在许多方面我们必须量力而行。有些政府机关之所以长期背上债务包袱，就是因为没有考虑到当地的经济实力，大干快上，为后续发展埋下了祸根。所以，诚实信用原则必须首先体现在可持续发展的政策方面。
其次，政府在选择合作伙伴时，要严格遵守市场规则，按照国家投标招标法的规定，与有实力的企业签订合同。内地某个城市在进行旧城区改造时，选中了一家不知名的香港公司。这家公司由于实力不够，在履行合同的过程中，多次要求市政府给予优惠政策。为了按时完成改造专案，市政府有关部门不得不再三退让。由于资金紧张、工期安排不合理，改造专案留下许多问题。在工程款结算时，由于双方未能达成一致的意见，香港投资方一纸诉状将政府有关部门告上法庭，当地政府有关部门不得不为此承担钜额的赔偿责任。从表面上看，这起诉讼是因为政府违约造成的。但从根本上来说，是因为当初没有严格按照国家的法律办事，没有选择好的伙伴。所以，政府的诚实信用建设不仅仅体现在忠实履行承诺的阶段，更主要地是，要依法选择了解政府发展目标、具有雄厚实力的合作企业。
第三，政府应当明确界定“公共利益”范围，最大限度地维护公民和企业的财产权利。当前，在城市房地产开发中出现的问题，直接原因在于，政府方面没有很好地划清“公共利益”与“私人利益”之间的界限。在全国瞩目的“铁本事件”和“湖南嘉禾房屋拆迁”事件中，当地政府都没有严格按照宪法和法律的规定，明确公共利益所在，而是通过商业性开发剥夺了当地公民的基本财产权利。“公共利益”具有三大特点：实施主体的国家性、受益物件的普遍性、保护范围和程式的法定性等。在我国，公共利益的实现，需要依靠行政机关和国家的强制力，未经法律、行政法规授权，任何企业和个人都不得以保护公共利益的名义，侵害他人的人身和财产权利。在静止状态下，公共利益和私人利益之间是一种此消彼长的关系。在保护公共利益的过程中，必然会对公民的个人利益带来一定的损害。因此，公共利益的范围需要法律明确界定，保护公共利益的程式也必须合法透明。在现代国家，公共利益的实现，往往需要借助于民主的方式，通过投票或者听证会最大限度地保证公民的利益不受损害。我国宪法明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。在有些国家明确规定，保护公共利益时，还要考虑按照“合理性原则”或者叫“比例原则”，对社会利益进行整体的评估。如果在不同利益之间发生冲突时，应当权衡利弊，作出行政判断。所以，各级政府机关在维护公共利益的时候，应当同时考虑到补偿原则与合理性原则，最大限度地保护公民的合法权益。
第四，政府应当建立资讯公开制度，将自己的施政纲领公布于众。现代社会，政府不能只说不做，也不能只做不说，而应当建立畅通的资讯发布渠道，避免公众对政府的施政行为产生误解。现在，上海等地已经建立了新闻发言人制度，通过定期和不定期的资讯发布形式，向公众传达政府的声音。现代行政管理的理念告诉我们，政府不仅要善于和公众交流，而且要能够及时把公众的要求变为政府的决策，只有这样才能取信于民。所以，在诚实信用政府建设过程中，一定要包括政府资讯发布与反馈的内容，防止因为公众误解而产生重大纠纷。
第五，政府应当建立科学的征信和信用评价体系，保证整个社会处在良性的互动状态。在不同国家，征信体系的建设有不同的模式。在我国，私人征信体系很不完善，而国家却有一系列现成的资讯搜集系统，譬如，我国企业登记机关掌握了绝大部分企业的基本登记资讯，税务部门了解了企业的税收登记情况，国有商业银行掌握了部分公民的资信状况等等。利用这些机构所掌握的材料，建立政府的征信平台具有非常便利的条件。政府有关部门应当建立联动机制，通过互联工程，将各种资讯汇总、归纳、整理，为公民和企业提供资讯服务。当前，政府应当建立社会信用和政府信用的评价体系，为市场主体开展市场竞争提供良好的信用环境。
诚实信用是一个国家政府官员赖以安身立命的基石，是一个国家面向世界的名片。有些国家信用良好，这些国家的公民出国可以免签证。有些国家信用很差，这些国家的公民出国需要办理各种手续。所以，加强政府信用建设应当成为整个社会的共识。
2004-8-13
－－转载自《议报》161期 http://www.chinaeweekly.com
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