【大纪元2月3日讯】 【编者说明】
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
一、媒体的批准登记制度
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
三、颁布各种禁载规定
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
第三章 “内部文件”与信息保密制度
一、中国的秘密文件制度
二、作为政治特权的“内部新闻”
三、中国的保密法律、法规
第四章 谁是中国大陆媒体的产权拥有者？
一、大众媒体的兴起及2003年“媒体改革”后的命运
二、大众传媒的产权由谁拥有？
三、一个杜撰的神话：外商投资传媒将促进中国的新闻自由
【注释】
【编者说明】
本报告是作者受“中国人权”委托完成的研究报告，版权归“中国人权”所有。本刊获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。本刊上一期刊登了“前言”和第1章，这期刊登第2章至第4章，其余章节将于下期刊登。
第二章 政府对新闻媒体的控制管理
前述有关法律被中国政府称之为“管理硬件”。但传媒行业每天面对千变万化的社会局势，仅仅凭借这些原则进行管理约束，确实难以达到滴水不漏的控制效果，所以中国政府还建立了完整的控制管理制度，对新闻部门的管理实行“两条线交叉”管理：中国共产党的各级党委宣传部[1]对 传媒实行思想政治上的领导，引导传媒对中共政府的政策方针做正面宣传，并对传媒进行跟踪管理与监察工作；行政管理（诸如审批等业务管理）则由政府部门的行 政管理机构国家新闻出版署和各省新闻出版局负责。这种控制管理主要通过以下几种手段：1、对传媒实行批准登记制；2、将传媒业纳入党与政府这架庞大的官僚 机器的政治等级序列里，让传媒业负责人享有与政府官员同等政治待遇；3、建立审查（审读、审听、审看）制度；4、在政府宣传部门确定媒体报导的重要内容 时，随时颁布各种禁载规定。
通过将工资、住房福利等与政治表现挂钩的制度设置，辅之以思想控制，中国政府的宣传机器在所谓“改革开放的新形势”下，也同样能够起到毛时代宣传机器的效果，而且方式更为隐蔽。
一、媒体的批准登记制度
政府诸项管理职能当中最重要的功能是对新闻媒体实行批准登记制，由新闻出版总署（或省直辖市的新闻出版局）行使审批权。整个程序如下：
（1）《报纸管理暂行规定》第10条规定：“创办正式报纸应当具备下列条件：……有确定的、能切实担负领导责任的主办单位和主管部门。”
（2）报纸要由主办单位经其主管部门同意后提出申请，报国家新闻出版署审批；
（3）经批准后办理注册登记手续，领取“报刊登记证”方可出版。否则，属于非法出版活动，政府部门可以查处取缔。
注册登记、主办单位与主管单位制度是中国政府控制传媒的重要环节。主管单位必须是属于党政系统的“党、政、工、青、妇”组织，非 此类组织连申请资格都不具备。1993年6月，国家新闻出版署发布了《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》，明确规定“主管单位、主办单位 与出版单位之间必须是领导与被领导的关系”，并规定主办单位对所办出版单位负有的责任之一是“领导、监督出版单位遵照中国共产党的基本路线，方针、政策和 国家的法律、法规、政策以及办社（报、刊）方针、宗旨、事业范围，做好出版工作及有关各项工作；审核出版单位的重要宣传报导或选题计划，审核批准重要稿件 （书稿、评论、报导等）的出版或发表；决定所属出版单位的出版物发行不发行，对出版单位在出版物内容等方面发生的错误和其它重大问题，承担主要领导责 任”。此外还规定了主管单位对所属的出版单位及其主办单位负有的具体职责。
上述规定使私人或民间报纸在中国绝无创办的可能。从中国政府的政治实践来看，私人办报一向被视为“反党、反社会主义的反革命罪 行”，被悬为厉禁。如《湖南日报》的唐荫荪等5人就是因为在朋友间提出过“同人办报”的想法，就被打成“右派”，判处徒刑，10余年负屈含冤，有的则死于 非命[2]。
1978 年改革以后，此类“罪行”则改用“阴谋颠覆政府、危害国家安全”的罪名入罪，不少人因此坐牢，被打入政治另类。2001年3月中旬，北京大学的杨子力、北 京广播学院的张洪海、北京师范大学的徐伟和中国地质大学的靳海科等4位青年就是因为创办了一个对外不开放的网站，并在上面讨论中国政治体制改革与民主化问 题而被秘密逮捕，随后被控以“阴谋颠覆政府”、“危害国家安全”等罪名被判处重刑。
国际社会与中国部分学者曾寄以厚望的2003年“新闻媒体改革”，其着眼点只是减少媒体数量，并未改变对办报必须有主管单位的 要求。这份全称为“关于落实中办、国办《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》的实施细则”（以下简称为“实施细 则”）仍然规定，“管办分离指在坚持《出版管理条例》确定的主管主办制度前提下，对报刊管理方式做出的一种调整”。这里的“管办分离”指的“管理与主办分 离”，这项规定表明中国政府根本无意对现有的报刊管理方式做出任何有利于媒体生存的宽松调整。这次“改革”的主要内容之一是中央只保留四家报刊──即《人 民日报》、《光明日报》、《经济日报》与《求是》杂志，而各省则将现由党委主管、部门主办的党刊统一改为由党委主管主办，现由党政各部门所办报刊划转到省 级党报集团，并特别规定：政治导向正确、经营状况良好的报社或杂志，也可以由党报集团接管。值得注意的是，该“实施细则”反复强调保留报纸的前提是“政治 导向正确”，“5年以上没有违规记录”，未具备这种资格的报纸杂志，则属于停办之列[3]。
只要实事求是地阅读这份“实施细则”，就应该明白这次新闻媒体“改革”不是让中国的媒体有一个更宽松的政治环境，而是加紧了党对媒体的管制。
二、通过审读（审听、审看）制度对新闻媒体进行全方位跟踪管理
中宣部与新闻出版署制定了审读工作的规章，其工作规模从1989年以后有所扩大，其主要目的是审查报刊是否“贯彻了党的方针、政 策”等。从中央、省（自治区）直至办有媒体的市县等各级宣传部门，都成立了专职“审读（审听、审看）小组”，按级别负责审查其辖区内的媒体。其人员组成如 下：由宣传部指定一位官员专司其事，并从社会上聘请曾经从事文化工作或政策研究工作的干部，包括原宣传部的退休干部──选这样的人担任新闻审查工作，主要 是基于以下几点考虑：一是政治上可靠，二是有工作经验，三是因这类人士退休后比较清闲，非常重视这类工作机会。人员多少视该辖区范围内媒体数量多少而定， 内部实行具体分工，每人负责审读若干份报刊杂志或电视电台的几个节目，并负责撰写审读（或审看、审听）报告。
政府系统的新闻出版部门与党务部门的宣传部之间的审读工作是重叠交叉的，作用在于可以互相监督。如果有些被认为是“重大政治问 题”的“错误”，政府系统的审读（审听、审看）员们没有审查出来而又被党务系统的审读（审听、审看）员们审查出来，则被视为失职，轻则警告、重则解聘，最 重时还要负相应的政治责任。这种交叉管理造成了审读者“宁可错杀一千，不过放过一个”的从严工作作风，吹毛求疵几乎成了新闻审读中的必然现象。大至某媒体 某篇报导的政治导向，小至文内是否出现了错误，包括写错中央领导人的名字；台湾、香港、澳门是否被称为“其他国家”，而不是“我国香港、澳门特别行政 区”；对凶杀案件的现场报导照片是否太血淋淋，让读者觉得中国社会治安有严重问题；某一时期贪污腐败案件的报导过多，损害了党与政府的正面形象；下岗失业 工人的统计数字是否太具体；事故灾难的报导太集中于事故本身，而不是多报导政府对事故的关心与解决……等等，无一不在审读范围之内。
各审读（审听、审看）员的报告由负责此事的官员定期集中汇编成一篇报告，每月一次通报辖区内各媒体。如有“重大事故”则需要当 天通知犯错误的媒体负责人，做出相应处理。比如笔者工作的《深圳法制报》因头版一篇文章排版时误将“国务院总理李鹏”印成“李雕”，当天受到深圳市委宣传 部严厉申饬，值班编委与所有责任人均写检查，并被罚款。中宣部的审读报告《情况通报》被称之为“中宣部月评”，传媒业内人士将其看作“黑名单”，被“月 评”点名批评的媒体有如被亮黄牌警告，如果被点名次数多了，该媒体则有被取缔之可能。
必须说明的是，中国自90年代开始实行的审读（审看、审听）制度与前苏联有不同，前苏联是发表之前先审查，而中国由于媒体发展 太快，数量太多，逐一实行事前审查需要数量相当庞大的审查人员，远远超出了政府财政负担，从而使建立事前审查制度没有任何可能性，所以只能颁布各种禁载规 定，并用事后惩罚恐吓，让媒体高度自律。
三、颁布各种禁载规定
尽管有上述各种法律规定与严密的审读制度起威慑作用，但中国政府还是担心不能完全达到其“严防死守”的控制目标。因为媒体每天面 对着千变万化的社会局势，有些突发事件是全新的，不在中国政府预先设定的禁载范围之类。于是中国政府还经常“根据形势需要”，随机颁布各种禁载规定，并宣 称这同样也是为了体现“以社会效益为最高原则”。类似规定很多，在1990年代以前，这类规定多以文字形式出现，如中共中央《关于当前报刊新闻广播宣传方 针的决定》（1981年1月29日），中共中央宣传部《关于新闻报导工作的几点规定》（1988年2月6日）等。
这些禁载规定十分具体。如《重申几类需经专项申请的选题的通知》（1988年6月）规定，“涉及国民党上层人物的”、“涉及党 史上陈独秀、王明、张国焘一类人物的”选题需报上级有关单位审批。《关于出版“文化大革命”图书问题的若干规定》（1988年6月）规定：有关“文化大革 命”的“辞典工具书”，以及“著作”、“回忆录”、“传记”、“纪实文学作品”等，“原则上不要再安排”出版。这些规定是为了防止共产党丑恶历史的内容披 露于世。
此类规定还有《关于涉及苏联、东欧国家的图书的出版加强管理的通知》（1990年4月），这是1989年“六四事件”之后，为 了防止东欧民主化的消息传入中国，需要严格控制这些国家的书籍在中国翻译出版而作的规定；还有《关于对描写党和国家领导人的出版物加强管理的规定》 （1990年5月），《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1980年2月15日）等，从文件标题就可以看出其禁载范围。
90年代前期，由于国际社会对共产党控制新闻传媒、压制言论自由有诸多批评，中国政府也“在改革开放过程中”“获得了丰富的国 际斗争经验”，上述禁载规定从此转入“地下状态”，不再大张旗鼓地用文件形式下达，而是通过电话、小范围会议等“内部传达”的形式通知。这种管理方式被中 国大陆一些知识份子称之为“执政党采用地下党的方式管理媒体”。但出版社为了让编辑们记住这些规定，以免“触雷”，有些将这些上级精神印制成出版社的内部 文件传达。
笔者多年在传媒业工作，知道每周各报都有个例行的“总编办公扩大会议”，各业务部门的主管都必须参加。这种会议的重要内容之一 是传达中宣部（包括省与市一级宣传部）最新精神，以及各种禁载规定与处理“犯错误”媒体与人士的消息。笔者在此将前一段时期的“媒体报导原则”大致归纳如 下：
（1）禁止新闻从业人员给海外（包括中国香港、澳门、台湾在内）写稿，尤其是写新闻稿件；一旦发现，严肃处理，直至刑事处理。 （2）不要组织跨区域的研讨活动，不要让一些“资产阶级自由化分子”（中国政府对自由主义知识份子的贬称）异地发表意见，给他们提供舞台和机会。（3）对 腐败案件的报导不要集中于一个时期，以免让群众产生“共产党政府贪污腐败问题严重”的错觉；在报导贪污腐败案件时要将重点集中于党与政府痛下决心惩治腐 败，而不是贪污腐败有多严重。（4）公安局抓捕坏人的报导多报，杀人的报导少报；案例不要报细节，不要让人借案例攻击党与政府；尤其是有关金融犯罪案件， 细节不能报导，以免让其他罪犯从中学习作案经验。（5）天灾人祸的报导必须受到严格监督，避免加剧公众怨恨；在不能避免（即指无法隐瞒）的情况下进行报导 时要统一口径，着重报导政府组织救灾活动，以及在救灾活动中涌现的好人好事；不能渲染灾情，不能出现具体数字，所有有关数字必须经宣传部门审查后方予公 布。（6）一些敏感时期如每年的“六四”前半个月，不能出现有关政治、经济包括社会新闻方面的负面报导；1999年以后，在李洪志生日的5月21日要避免 在媒体广告中出现“祝贺生日”等字句，内容要严格审查。（7）不要过多宣传福利彩票一夜暴富；对高收入阶层的奢侈消费，不要过度渲染；尽量不要报导贫富差 距这类敏感问题；对下岗工人的生活状况要从党与政府对他们的关心出发进行报导，而不要单纯渲染下岗工人的穷困。（8）出版社在出古籍等历史题材书籍时，要 注意书中不要出现影射现实的倾向。（9）出版社及报社在出版或刊登有关历史书籍或文章时，要注意有些人为自己翻案；有关中央领导人的传记与回忆录，需要报 中央办公厅党史办审批。（10）出版少数民族的书籍要谨慎。（11）对有关社会经济的重大题材的报导，需要事先报有关部门（作者注：“有关部门”为中国政 府文件中的习惯用语，此处指新闻主管部门）审批；不得发表对中央经济政策进行负面评论的任何文章。
由中共中央宣传部传达的各种成文与不成文的“宣传纪律”，因为是由党务部门制定，不能称之为“法律”、“法规”，只被称之为 “新闻政策”或“宣传纪律”。政府官员与党务官员们在传达“党的精神”时常常说的一句话是“言论有自由，宣传有纪律”，意即私下口头批评某些政治人物可以 算作“言论自由”（不再以私下批评治人以罪，这比毛泽东时代有进步），但登载于媒体的文字就得受“宣传纪律”约束。这些“宣传纪律”不以“法”的形式出 现，但它们事实上规定着传媒对新闻的取舍与价值判断，实际所起的作用比前述任何法律、法规、行政性规章都要大得多。由于这些“宣传纪律”的存在，宪法中规 定的“言论自由”事实上成为子虚乌有之物，甚至被贬称为“资产阶级文化”，成为不能讨论的话题。
近两年由于中国的社会矛盾越来越尖锐，中国政府对新闻的控制也越来越严密，上述这类规定几乎每个星期都以各种形式下发，几乎不 可能一一列举。媒体从业人员最大的抱怨是：只看见颁布规定，没看到取消规定。有些中宣部几年以前颁布的规定，不知道是否仍然起作用？有的媒体报导了某类新 闻没出事，而另一媒体报导相同新闻时仅仅因为该地区该报的审读人员严格把关，就构成了政治错误。
这里仅列举让公众印象犹新、在2002年颁布的几组所谓的“宣传纪律”：
第一组：2002年1月，中宣部在全国宣传工作会议召开后不久，通报（下文简称“通报”）批评中国传媒“存在10大问题”[4]。这“10大问题”算是中国政府对其管下传媒的“不良倾向”作了一个总体性评价，读者可以从这一“通报”中看出中共新闻控制已经到达无所不至的程度：
（1）把关不严。有些报导出现严重错误，例如有报纸鼓动起诉党委。（2）公开报导内部消息，引起社会混乱。例如去年公务员加薪 30％、中央领导有关国有股减持的内部讲话等。（3）对重大突发事件任意炒作。（4）公开报导重大疫情，影响社会稳定，例如爱滋病的报导等。（5）民族宗 教问题报导不当，伤害民族感情（主要指西藏与新疆两个“独立运动”频发的自治区。（6）追求猎奇，刊登不实新闻，例如江西九江再次崩岸，对灾情有夸大之 处。（7）刊登格调低下、庸俗的文章。（8）泄密。（9）随意从互联网上下载新闻刊登。（10）推崇宣扬西方的新闻观、价值观。
该“通报”重申，今后各报刊对重大政策出台的报导必须用新华社通稿；涉及中央领导及其亲属的报导一定要送审。“通报”还重申， 今后报刊一律不得随意从互联网下载网上新闻刊登，包括从《人民网》和《新华网》下载，也须严格把关。“通报”还对当前新闻报导应注意把握的几个问题作了提 示：新闻报导不要授人以柄，无论是正面报导或舆论监督，要注意积极引导，不要因为报导某些问题给人造成口实；舆论监督不要跟着小报小刊走，特别不要跟互联 网炒作。
这些宣传纪律的最大妙处是所有规定都是大而化之的“原则规定”，其中伸缩空间非常大，让媒体有动辄得咎的恐惧感，其目的在于促 使传媒从业者主动“领会”上级精神，加强“自律”。应该说，在这些“宣传纪律”的约束与“杀鸡吓猴”的惩罚下，中国媒体在社会公共领域中所起的作用与改革 前10年的80年代相比，越来越与“党的喉舌”角色相符。
第二组：2002年“十六大”前夕，中宣部曾以各种名义下发了许多文件、通知，制定了许多相应的守则和条例，告诫媒体要“听话 守纪律”，甚至具体列出哪些新闻可以报导、哪些不能报导、哪些报导要跟从官方新华社等，详加罗列，洋洋大观，目的是方便媒体高层和编辑记者遵照执行。与此 同时，中宣部与新闻出版局还采取电话打招呼的方式，频频给内地各大传媒负责人打电话，说明一些具体新闻的报导方式。有时甚至一日内数次致电，以致于一些媒 体从业者私下抱怨，“最好什么都不做，万事大吉”。这一次规定与以前不同的第一点是：“严禁在官方媒体担任编辑记者的党员违反政治纪律，凡刊播违规内容、 煽动仇视政府破坏社会稳定、传播政治谣言、丑化领导人形象、宣扬邪教及境外宗教、反对党和国家重大政策及向境外媒体泄密的党员，以及危害国家统一领土完整 的等等，将被处分或开除党籍，甚至‘以后果治罪’。”第二点是中共当局重申中共党员编辑记者要审慎对外交流，凡违反规定报导涉外案件造成不良影响、或者有 关的报导被境外组织利用、危害国家安全、损害国家荣誉利益，以及向境外媒体泄密者，都将面临处分乃至开除党籍[5]。
这一“以后果定罪”的办法系1978年改革以来首次提出。这条宣传纪律生效以后，凡当局认为编辑记者的宣传报导“诱发”不安定事 件、造成不良后果、引发群众强烈不满的，不论事实如何、文章如何，都将“视同有罪”，照样处罚。从此以后，中国媒体从业人员更加噤若寒蝉。
即使是共产党一直抱持容忍态度的“党内不同声音”，也在2002年1月9日至12日召开的全国宣传工作会议上受到点名批评。比 如国务院经济体制改革办公室副主任潘岳（中央军委副主席刘华清之女婿）2001年12月在《深圳特区报》上发表了一篇谈宗教问题的文章，认为中国应当修改 关于宗教的过时定义。他的立场因与江泽民此前不久在宗教会议上的讲话形成鲜明对比，受到了批评。中共高层重申：“为了避免进一步混乱和散布误导信息，类似 潘岳这些高级官员的文章应当受到审查。[6]”
四、由宣传部门确定某一时期的重点报导内容，对重大事件先“定调子”，统一报导
自江泽民担任中共总书记以来，“唱好主旋律”这一名词就成了中共宣传部门经常重复的工作词汇。这一词汇的具体含义是，由宣传部门 下达命令，确定某一时期的宣传重点；涉及重大政策以及较大的政治事件时，为了保持宣传上不出“差错”（即出现不同声音），从中央到地方经常需要召开“定调 子”的新闻宣传工作会议。如每次党的大会召开，几乎都是在召开前的3个月就开始“吹风”（即由政府部门非正式传达上级精神），规定“一定要宣传这次大会是 一次团结的大会，思想统一的大会”等，以及在某一时期就某一重点进行报导时一般应以新华社通稿为准。下面举几个前几年的例子。
例一，1999年3月“两会”期间以来关于对“修宪”问题的报导，中共宣传部门非常明确地规定要阐述其正面意义，只谈党与政府对私有经济加以保护，但不能谈“私有财产神圣不可侵犯”，以区别于资产阶级的观念。
例二，2001年7月1日以后，宣传部门要求各媒体组织报导全国学习江泽民“七一”讲话的情形，具体说明要在什么版面上进行什么 种类的报导，什么时候要发表一些讨论，这些讨论最好是有学术界、商界、企业界以及民主党派等“各界代表人物”参加，发言内容不能脱离党的精神。
例三，江泽民提出“三个代表”理论以后，中国政府通过所有媒体宣传“学习三个代表”的活动。即使在SARS流行期间，中国的媒 体仍然奉命号召全国人民学习“三个代表精神”。宣传之泛滥竟然在城市、乡村里引出了这样的标语口号：“按‘三个代表’精神，商品六折出售！”（上海）， “以三个代表指导我们的屠宰工作！”（贵州铜仁）。
例四，对“三峡工程”的报导。这是体现中国政府如何操纵媒体的一个最典型的例子。不管中国的民间社会与国际社会有多少反对意 见，中国公众却只能听到赞扬“三峡工程”的声音，即使共产党内部的不同声音也照样封杀。如全国人大代表就兴建长江三峡工程的决议表决时，有177票反对， 644票弃权，25人不按表决器，但这一结果基本上在中国的媒体上看不到，民众所看到的只是“人大代表”支持兴建三峡工程的决议，以及一些专家们论述三峡 工程伟大意义的专业论文与表态文章。
这里有一份由《三峡工程报》报导的一篇题为“中央各新闻单位负责人表示发挥各自优势 更好宣传三峡工程”的报导，实为难得一见 的“定调子”资料。这篇报导介绍了一次典型的为“宣传三峡工程”而召开的“定调子”会议。该会由中国政府主管新闻工作的最高机构国务院新闻办主持，有负责 对外新闻发布工作的外交部新闻司、主管有声媒体的广播电视总局参与。参加会议的包括《人民日报》、新华社、中央电视台、中央人民广播电台、《光明日报》、 《经济日报》、《工人日报》、中国新闻社、《科技日报》、《法制日报》、《中国青年报》、《中国妇女报》、《中国电力报》、《中国水利报》。中国最高行政 级别的媒体几乎全部列席。“东道主”是主持三峡开发移民工作的中国三峡工程总公司，该公司总经理陆佑楣、副总经理李永安、王家柱、郭涛全部到会。下面摘引 一段该报的记述，通过这段记述可以看出中国政府为新闻报导“定调子”的操作方式：
2001年10月26日至29日，第三次三峡工程新闻宣传座谈会在三峡坝区召开。会上，中央各主要新闻单位的负责人一致认为，三峡工程是社会主义中国的形象工程，所有的新闻单位都应发挥各自的宣传优势，责无旁贷地向国内外全方位宣传报导三峡工程。……
中国三峡总公司经理陆佑楣针对国际社会对三峡的批评说，“过去9年的建设实践证明，三峡工程投资不是 ‘无底洞’，建设工期不是‘马拉松’，工程质量更不是‘豆腐渣’。三峡工程是充分运用现代科技进行建设的理性工程，是大半个世纪以来中国人民和几代专家智 慧的结晶”。
外交部发言人朱邦造说，“许多国外媒体对三峡工程还缺乏真实的了解，外交部新闻司将在适当的时候组织国外媒体来三峡工地考察采访，让外国记者更多地了解三峡工程的真实情况，借助这些力量加强对外宣传。”
人民日报、光明日报、经济日报、工人日报的代表们认为，三峡工程是实践“三个代表”的最好例证，都表示要进一步加大报导力度，寻找最佳角度，集中精力宣传好三峡工程各个施工阶段的重点和热点问题。
新华社、中央电视台、中央人民广播电台、中新社的代表们表示要继续发挥各自的媒体优势，抓住国内外受众关注的问题，释疑解惑，精 心组织策划，有针对性地做好宣传工作。要从三峡工程的常规性报导中进行归纳、提炼和升华，进行深度的宣传报导，让世人全方位地了解三峡工程。
科技日报、法制日报、中国妇女报、中国电力报和中国水利报的代表们表示，对三峡工程建设中的技术、科技、设备、质量等话题的报导，要采取通俗易懂的方式，组织解释性和经验性的报导。[7]
这篇“新闻”稿里所使用的“释疑解惑”、“解释性报导”与“经验性报导”，其实就是向公众灌输中国政府官定版本“新闻”的说辞，而并非报导事实真相。“释疑解惑”的重点在于针对国际社会的“谣言”；“经验性报导”的重点在于从“正面”宣传三峡的建设经验。
自从1989年世界社会主义国家分崩离析以后，全世界只有中国、北韩等少数几个专制国家还有能力做到“统一舆论”。能够像上述报导中那样服从政府领导的传媒，自然也并非真正意义上的传媒，而只是“党的喉舌”。
五、对媒体从业人员进行政治教育与思想控制
中国80年代改革开放之初，因邓小平当时有为自己的立场和政策辩护的必要，曾短暂地放开过一段新闻管制，在那段时期关于放宽新闻 管制、要求尽快立法保护记者采访权及人身安全等议题都被提上日程。但自从1989年“六四事件”以后，整个情形为之一变。此后中国政府确立的策略是“收 紧”，几乎每年都要以各种形式强调新闻管制──官方的说法是要“弘扬主旋律，维持社会安定”。
目前中国有近200家新闻研究机构和新闻研究社团，40多家公开发行的新闻专业期刊，出版的新闻传播学专著已达2,000多种，但其主要作用无非是论证中共的新闻管制如何合理，即“新闻理论研究要为新闻实践提供正确的理论支持[8]”。例如，由新闻出版总署出版的《新闻战线》杂志所起的作用就是对媒体及从业人员进行政治指导，这些政治指导通常以评论员文章形式发出，如1993年第5期评论员文章“认清目标，把握方向”就为以后中共的宣传确定了4个“有利于”的方向：
“要有利于加强和改善党对新闻工作的领导；有利于发挥新闻工作者的积极性与创造性，繁荣新闻事业；有利于推动新闻宣传更好地密切 联系群众，反映实际；有利于促进氓|主义物质文明和精神文]建设。”该文的具体阐]是：“在新闻工作中加强和改善党的领导，就是要遵循新闻规律，对各种新 闻媒介实行分级负责，分类指导，宏观上进行有效的舆论调控。各类、各级媒介，都要力求办得各具优势，各具特色。但是，在国内重大原则问题和重大对外方针问 题的宣传上，一定要与党中央保持一致，不能打什么‘擦边球’，不能搞什么‘多元化’。新闻改革，就是要有利于加强党对新闻工作的领导，而不是削弱这种领 导，更不是摆脱这种领导。”
为表示中宣部对此文的重视，《人民日报》1993年5月6日专门发表文章推介此文，与此同时配发内部文件下发各级报社。这种文 章几乎年年都要不断重复，所谓“全国新闻学术年会”也不过是重复政府的这种老调。久而久之，中国的不少新闻从业人员养成了高度“自律”的习惯，总是以党和 政府的要求作为媒体必须遵循的原则。以2001年“中国第四届新闻学术年会”为例，整个会议所有的发言都是谈要坚持“三个代表”思想，为党与社会主义服 务。如果仅仅从新闻学术年会讨论的内容来看，人们无法弄清楚这到底是新闻学术年会，还是中国共产党的宣传工作会议；也无法弄清楚这些与会的“专家与学者” 是否具有关于新闻传播媒体的专业知识。他们即使是专门谈论新闻改革，所议的也还是如何坚持政治上的正确性，紧跟共产党的宣传纲领走，而不是真要朝向“新 闻”本身应该具有的独立性、真实性走[9]。
六、政治与经济的双重控制：传媒的行政级别与传媒负责人的任命
上述控制手段主要集中在对媒体的组织控制与思想控制方面。但如果仅仅只有这些控制手段，中国政府对媒体的控制还是不能达到“铁 桶”般状态。中国政府之所以能让媒体“听话”，还因为政府对传媒从业人员采取了政治、经济的双重控制手段，即参照政府组织架构将传媒纳入中国政府的事业单 位系列，为传媒进行“行政定级”；同时将传媒从业人员纳入公务员系列，按“干部标准”定级，从业人员的各种政治经济待遇，如工资、医疗、住房、外出旅差费 的报销等级都与干部级别挂钩，他们按“秘密”等级阅看“内部文件”的“政治待遇”也按级别挂钩。中国政府从多年来的政治实践中发现，这种与人的基本生存直 接相关的双重控制特别有效。
1. 传媒的行政级别与干部委派制
中国媒体被定义为“党的喉舌”，用中国的行政用语来说是属于“差额财政拨款事业单位”[10]。 媒体最初的开办资金与日常运作资金（包括人员工资、办公费用等）均由政府财政供给，所有人员也是按干部编制配置，工资待遇参照公务人员的同级别发放。必须 说明的是，在中共的政治系统中，一家传媒（报社、杂志、电台、电视台等）的政治地位高低并不是由其发行量、社会公信力、影响力等社会声望因素决定，而是由 传媒的行政级别决定。比如，在中国影响力很大的《南方周末》，它隶属于《南方日报》社；《南方日报》社在最近由中国政府发动的成立“报业集团”的活动中更 名为“南方日报报业集团”，属于“正厅级”（相当于军队中的师级和中央各部委的司局长级），那么其子报“南方周末”则相应地低一阶为“正处级”，与直辖市 城区所辖之街道办事处同级，比省会城市所辖的街道办事处（副处）高半级。
中国的党政官员有其一套严格的等级系列，所有的事业单位负责人的任命均参照这一等级系列。媒体中等级最高的是《人民日报》、 《求是》杂志（前身是《红旗》杂志）、中央电视台与新华社，这些媒体的负责人是正部级，由中共中央领导人挑选，中共中央组织部与中宣部联合审查，最后由中 组部任命。由于中国政府一向将宣传工作（思想建设）列为与组织工作（干部的任命与使用）同等重要的地位，这几个位置的官员在中国的政治生活里有着极其特殊 的位置，较其他同等级文职官员的地位与影响力要大得多。
其他传媒的负责人根据其级别不同，由各级政府的人事部门与党委的组织部委派。处级以下干部由本单位考察任命并报人事部门备案， 人事部门根据报审材料批准任命。处级及此级别以上的传媒负责人则必须由党的组织部门考察合格后，再报送人事部门任命。组织部门与人事部门任命媒体负责人 时，必须就媒体负责人的“政治可靠性”征询当地宣传部门的意见。传媒负责人这种产生机制，使得他们无需对媒体的公信力负责，而只要对上级领导亦即党的领导 人负责，因为后者对其工作是否满意，才是媒体负责人能否保住位置并得到升迁的惟一前提。
在中国，媒体的一般从业人员也必须有良好的政治记录，如果因为报导犯规，会视情节轻重受到处罚；行政惩罚中最重的是解聘并在档 案中记上一笔“该员不适宜从事文化传播事业”，有这一条记录，该员从此再也不能在任何传媒及文化单位找到受雇机会。这是中共政治文化中“不服从者不得食” 这一原则的贯彻。
根据2003年“实施细则”的规定，报刊的主要负责人仍然需由政府部门任命；传媒的行政级别非但没有取消，反而因为党报集团的 地位提高而得到强化。多年来，党报因其呆板说教的面孔而受到读者冷落，在市场竞争中处于劣势，这次“实施细则”停办了许多“政治导向不正确”的报刊以后， 党报减少了许多竞争对手（见“实施细则”第一条与第二条）。
2. 传媒行政级别在中国的现实作用
传媒论行政级别排定座次，在民主国家是非常荒谬的事，但在中国却是政治文化中很重要的一部分。无论是对政府官员还是对新闻从业者来说，行政级别在社会生活中都具有很实际的作用，只是对不同的人起的作用各不相同而已。
对政府官员而言，行政级别最大的用处是可以用来抵制新闻舆论监督。对于级别不同的新闻单位的记者，地方官员会采取不同的策略对 待。中央级新闻单位《人民日报》与新华社在各省均有外派记者，这些记者本身负有监督地方官员的职能，到全国各地对地方政府进行“舆论监督”从无名不正言不 顺的问题。地方政府官员因此对这两个新闻单位的派驻记者采取“亲和”交往方式，尽量为他们提供各种生活与物质上的便利，如免费提供住房、逢年过节送“红 包”等，诱使这些记者对地方政府多报好消息，少报坏消息。大多数中央级报纸驻各地的记者站对于此中利害关系了然于心，很清楚应当如何处理与地方政府的关 系，一般会守着一条对当地政府和自己双方有利的界限，经常采写一些表彰当地政府与社会经济发展的消息，间或发上一两条打打“苍蝇”、并表明当地政府“廉洁 奉公、勤政爱民”的“新闻”。这样做的好处不言而喻。熟悉《人民日报》内部情况的人士说，早在私人轿车还是稀罕物的90年代初期，《人民日报》宿舍大院里 就停满了各种牌号的私人轿车，这当然不是依靠工资购买的。对于中央电视台“焦点访谈”栏目的记者，因为它不是派驻地方的新闻媒体，地方官员平日无法进行感 情投资，就只能采取其他的方式“对付”。
由上述情况可见，传媒的级别高对于开展舆论监督有利。比如一些省报主办的都市报当初就是因为省辖市的官员管不着它们，抢了很多 省辖市的传媒不能发的新闻而赢得市场份额的。例如，1998年4月，深圳市妇儿医院使用伪劣注射器，导致120多名儿童与妇女发生严重感染；但深圳市政府 借口“保护特区形象”，不许当地任何媒体就此事进行报导，法院在审判时也明显偏袒医院；深圳特区共有大大小小10多家报纸与2家电视台，以及十多种新闻类 杂志，竟对此重大事件缄口不言。患者们曾长达2年投诉无门，此后只得诉诸于广州的省级媒体如《南方周末》、《南方都市报》。这两家报纸于是利用深圳市政府 无权管辖它们这一有利位置，将此事曝光。深圳市政府大为恼怒，但无法制止这两家媒体的报导，最后只得找时任广东省委副省长的黄丽满（江泽民在机械部工作的 同事、深圳市前任副市长），请她出面制止《南方周末》与《南方都市报》等报纸的穷追猛打，有关此事的报导才被迫偃旗息鼓，但深圳市政府也不得不命令法院审 判时稍稍调整判决内容[11]。
对于本地管辖的传媒，地方政府官员一个电话，一声口头招呼，就可以让它们报什么不曝光什么，这叫“官大一级压似泰山”。例如，河 北省电视台曾以“无极之路”、“无极之光”等电视专题片，宣传河北省无极地区这个“经济发展典型”，结果该地竟成为各地争相报导的典型。但后来这个“典 型”被中央电视台记者以“偷拍”方式揭露，原来这里所谓的“经济发展成就”其实是形成了中国最大的假药集散地[12]。
2003年1月，重庆市政府要求市内各系统和部门都要设置专职的新闻发言人，目的是对外发布新闻时做到“统一口径”（统一按官方给定的说法进行报导）。重庆市政府采取这一新措施的理由是，有感于过去没有一个统一规范的尺度发布市内新闻，影响重庆市的对外形象[13]。
深圳号称“改革开放的前沿”，但由于深圳市政府极为严厉的传媒管制措施，深圳所有的报纸都面临广州同行的嘲笑，认为没有资格被称 为“媒体”。除了广州媒体犀利敏锐的特色这一特殊的文化现象（目前这一优势也正在丧失之中），中国的政治让人不得不面对这样的现实：在社会公共生活中，中 国绝大多数地方传媒其实只能起政府“帮闲”的作用。
对于辖区之外也就是各地政府无法控制的外地传媒，各地政府均持此不成文规定：按上级规定，外省兄弟传媒要来采访，需持有当地新 闻主管部门的介绍信，否则各单位均可以理直气壮地拒绝采访，乃至出动警察对记者围追堵截，并对外地媒体的主管者致电兴师问罪：“你们那里就那么干净，无事 可曝了？凭什么插手兄弟省市？”“兄弟”之间自然和为贵，于是，各地政府都各自约束辖下传媒不要“四面出击”惹是生非。比如，《南方周末》因为经常报导其 他地方的腐败案件与事故，引起了其他各省的严重不满，每年3月各省省委书记、省长聚在北京开会，其他各省负责人总是异口同声地质问广东省委负责人：“你们 广东省就没有腐败，为什么不报导你们自己的腐败，只抓住我们的事情？你们怎么像美国一样，想当世界警察？”
2000年浙江温州地区瑞安市发生了一件惊动全国的案件。一位依靠抓当地干部贪污腐败把柄而控制当地政务、号称“老太”（太上 皇之意）的“地下组织部长”，被当地的纪检会书记揭发上报；但浙江省政府因此案关系到许多上层利益，下令当地媒体不得就此事进行任何报导，并紧锣密鼓地疏 通中央有关部门，想将此案压下去。《南方周末》驻上海记者杨海鹏曾采访此案，却因中共中央组织部命令广东省委宣传部给《南方周末》下令，不得就此事进行任 何报导而无法发出稿件。后来笔者协助他将此案件披露[14]。
对于中国媒体的舆论监督功能，传媒从业人员作过如下总结：一是上级新闻单位监督下一级单位相对容易些，如中央级新闻单位从事“舆 论监督”工作相对容易一些；二是领导开明的地方，舆论监督相对容易，反之则很困难；三是打“死老虎”（已经被中国政府列为贪污腐败之列的官员）比较容易， 打“活老虎”（仍然在位的官员）则相对困难；四是打“苍蝇”（级别低的小贪官）相对容易一点，打“老虎”（级别高的大贪官）难一些。事实上，尽管共产党在 口头上一再强调要加强新闻媒体的“舆论监督”功能，但在绝大多数地方与绝大多数情况下，这只不过是个哄哄公众的口号罢了，连“焦点访谈”这种级别最高的 “舆论监督”在履行监督功能时都困难重重，举步维艰。记者固然可以列举法规的某一条证明自己的采访合法，但现实中的惯例却是，这篇报导本身可能就在报社部 门负责人多年养成的“自律”惯性作用下被“枪毙”，连见报的可能性都没有；批评报导即使见了报，哪怕完全符合事实，但由于报导不符合宣传部门的意图，仍然 可能被指责为“社会效果不好”；判断“社会效果”是好是坏，不由记者和媒体决定，而是由政府宣传部门说了算。如果一个记者总是“犯规”，最后的结果就是上 级部门做出结论：“该记者不适宜在新闻出版部门工作，予以解职。今后任何新闻部门不得录用”。已有不少记者受过这类处罚，本报告第5、6两章将专门分析中 国记者坚持讲真话需要付出什么样的代价。
3. 从中央电视台“焦点访谈”看中国当代传媒的处境
“焦点访谈”是中国头号电视大牌中央电视台的一个黄金时段节目，由于朱镕基总理曾多次表示，他最喜欢看的节目是“焦点访谈”，这 个节目一度名声大噪。更由于“焦点访谈”栏目并无记者派驻地方，通常是由别人提供新闻线索，所以每当“焦点访谈”栏目提出要到某地采访时，该地的地方政府 官员就非常紧张。即使“焦点访谈”的采访人员悄悄去当地采访，节目的播出也会受到很大干扰。《中国青年报》曾发表过一篇文章，记述“焦点访谈”节目受到的 干扰。该文章特别有趣，兹录之如下：
北京新闻界的人都知道，中央电视台门前经常排着两个长队：一个是来自全国各地的群众，向“焦点访谈”节目反映情况的；还有一 个，是住在北京各宾馆里来自全国各地的干部，向“焦点访谈”节目“公关”，不要播批评他们的片子的（经向“焦点访谈”同行确认：至少有70％的片子播出前 被“公关”，其中不少“公关团”在记者刚到采访地就出发了──编者）。
今年，“焦点访谈”播发的批评报导比以往都多，比以往都狠，所以两个队也比以往排得都长。 光说后门排的这队。他们和前门队伍里的人们，其急迫心情都是一样的──一个急切地想播出，一个急切地想不播。
不一样的是双方的身份和条件。后门这队里的人都代表着组织，在很多时候还不仅是一级组织。譬如说“焦点访谈”拍了某一个村的坏 事，上北京来活动的可能同时就有这个村所在县、地区和省几级党委、政府的人，偌大一支“上访”团体。因为是代表组织出差，并且是出这种“不惜一切代价”的 差，所以住豪华宾馆、请豪华宴席都是“正当防卫”。
这些都是排在前门队伍里的人所没法比的。尽管前门队里人手里拿的，往往是盖着几十、上百名群众红手印的上访信，但他们也仍然只是些个人。从可信性来说，一级组织肯定比一群个人更让人放心。即使不论公关能力，住在宾馆的人们也具有天然优势。
两队之间物质条件的差异可以免谈。前门队里，打动“焦点访谈”的最重要武器也不过是眼泪，后门队里人们则往往携带有昂贵的“土特产”和数额不小的现金。
另外就是陈述理由。由于“焦点访谈”录像为证的特点，指责他们失实不太容易，所以只能讲别的。先得说当地党委政府对“焦点访谈” 记者所拍的问题是如何重视，“××书记、××市长亲自……”如何。然后讲当地“安定团结的局面如何来之不易”等等。有时还要加上“我们书记刚刚调来不久， 我们政府刚刚换届”之类。
常常听到有关领导私下议论，说那些自称个人利益受到伤害、向“焦点访谈”反映情况的人压根儿就不是好人，一贯地惟恐天下不乱等等，不知他们是不是也敢当作一条理由到北京去正儿八经地说。
除陈述理由之外，也千方百计找关系。老乡、老乡的同学、同事、战友、亲戚，在本地挂过职的中直（即中央直属机关）干部等等。
一般来说，直接住进北京宾馆进行活动的，还都是些具体办事跑腿的人。在他们进京之前或者同时，还会有一些更大的干部往北京打电 话，找组织或者熟人疏通。这些打电话的，有一些就不一定比中央电视台台长的官小了。至少，他们所找的，都是他们认为能在某一方面制约着或联系“焦点访谈” 的人。至于那些接电话的人，到底是不是真跟中央电视台、跟“焦点访谈”有关系，有关系又是不是真的肯给他们打招呼，打了招呼又管不管用，是另外一回事。
有的地方高官，甚至公开把阻止“焦点访谈”播本地片子的职责揽在自己身上。“‘焦点访谈’如果上你们那儿采访，马上告诉我，我往北京打电话！”
之所以对“焦点访谈”格外肯下功夫，据我从一些党政干部们那儿了解，主要是因为很多中央领导都注意看这个节目。江总书记、朱总理 就“焦点访谈”报导的事件做过几次具体指示以后，就更是如此。至于这个节目的普通观众多少，倒不是主要因素。晚报、都市类报纸的普通读者也都不少，在那上 面登一点儿批评稿，他们就不是特别在乎。重要的是，自己地皮上出的坏事，不能让中央领导知道。
中国目前优秀的报纸之一《南方周末》，发行量上百万份，上面的批评报导很多，其中有些报导，其深刻程度远不是电子类传媒所能够达到的。但有关的干部们绝不会像对付“焦点访谈”一样，花那么大的力气去阻止它报导。至少出面“做工作”的官不会那么多、那么大。
这些被“访谈”过的干部们，还有很多没被“访谈”过的也在内，大家都有个共同的心愿，就是取消“焦点访谈”。因为“焦点访谈”标志着监督的存在，标志着舆论的存在。“焦点访谈”是喉咙里共同的鱼刺，没有才好，化成软面条暖胃更好。[15]
从这篇文章中可以读出不少信息：第一，地方官们并非真在乎什么“舆论监督”，而是在乎上级领导的“印象分”；政府官员们除了上级领导的好恶之外，所谓“民意”之类的，什么都不在乎。第二，政治力量干预媒体无所不在。第三，中国的腐败渗透到新闻领域是公开的事情。
“焦点访谈”节目就这样非常困难地生存了一段时间，报导什么、不报导什么并不由他们决定，完全要看地方官们运动中央官员的“能 量”。在中国一首广为流传的讽刺新闻界的民谣说：“我是党的一条狗，蹲在党的大门口。党让咬谁就咬谁，叫咬几口就几口”。具有讽刺意味的是，这首民谣的问 世，竟是北京同行们编出来讽刺名震一时的“焦点访谈”节目的。至于那些关于地方官们花钱买“焦点访谈”节目“不播报”的消息更是在坊间广为流传。从这里可 以想见，在中国所谓的“舆论监督”作用到底能有多大。
值得注意的是，这两年情况正在发生更恶劣的变化，不论哪一级传媒进行舆论监督都会遇到困难，甚至需要记者冒生命危险。地方官员 为了“捂盖子”，总是下令辖区干部群众不经他们批准不得接受采访，并且经常动用警察、保安封锁现场，甚至纵容黑恶势力与记者作对。中央电视台的记者出了一 本书《CCTV（中央电视台）偷拍实录》[16]， 生动地讲述了他们从事新闻调查的惊险历程，其实那里面的采访并不涉及级别较高的地方官员与黑恶势力。《新闻战线》2002年第3期曾载文谈《人民日报》记 者报导南丹特大矿难的经过，讲述这些记者以便衣警察“武装保驾护航”的方式，冲破重重阻碍，揭露这“一起‘官、矿、黑、恶’相互勾结，有组织、有预谋地进 行隐瞒的特大矿难”罪恶铁幕的感受。如果不是这些记者有着《人民日报》这一特殊政治身份，不可能设想会有便衣警察配合协助他们完成这一采访任务。具有特殊 政治身份的《人民日报》与中央电视台的记者们报导一些揭露社会阴暗面的新闻，尚且要遭遇如此之多的困难，普通媒体的处境之困难可想而知。 ◇(http://www.dajiyuan.com)
