【大紀元9月2日訊】政府誠實信用是最重要的投資環境
前不久，湖北省政協、湖北省商務廳、湖北省社科聯、湖北日報等單位聯合舉辦了湖北投資環境改善與創新座談會。與會專家集中會診了湖北日報披露出來的重大外商投資糾紛案件。這些案件都有一個共同的特點，那就是當初都是由政府出面，到外地招商引資，可是當外資進入以後，投資環境卻越來越惡化。有些外商通過協商的方式改變計劃，挽回了部分損失，但也有一些外商堅持要求當地政府履行合同。在反復磋商無法形成共識的情況下，外商被迫提起訴訟。由於當地法院不支援外商的訴訟請求，於是官司接二連三地打下去。有的涉外糾紛長達數年無法解決。湖北省委、省政府領導顯然意識到了問題的嚴重性，他們在經過認真討論之後，要求相關職能部門成立專門的班子，處理外商投訴案件。在一些領導的過問下，有些外商經過多年折騰，終於通過大使館或者領事館的協調，領回了投資款的利息。筆者曾經撰文，認爲這是湖北乃至整個內地吸引投資的特有怪圈。在這個怪圈中，政府充當招商引資的角色，可是當地方投資環境惡化，外資企業難以爲繼，不得不提起訴訟的時候，各種各樣的行政壓力紛至遝來。司法機關面對這些壓力不得不作出對外商不利的判決。在有些時候，雖然法院判決外商勝訴，但由於資源掌握在當地政府手中，所以，法院的判決也就成了一紙空文。當外商走投無路，不得不尋求政府幫助的時候，政府官員又出面扮演調解人的角色，或多或少地支付給外商一部分款項。在這個怪圈中，政府和當地司法機關扮演著非常可恥的角色，他們有的唱紅臉，有的唱白臉，將外商玩弄于股掌之中。在這些地方，政府機關和司法機關的信用蕩然無存。有些外商不無氣憤地說，這些地方的政府官員還不如黑社會老大講信用。筆者曾經不止一次地聽到海外的朋友談論投資黑名單問題，他們把內地一些政府官員不講信用的地方列爲投資的禁區，告誡同行不要盲目到那些地方投資。政府的不講誠信已經嚴重影響到外商的投資信心，妨礙了當地經濟的發展。
現在，許多內地官員意識到，騙取外商的投資是容易的，但是，要想恢復政府的誠信形象，爲內地的長遠發展創造良好的環境卻是非常困難的。他們把招商引資和政府信用建設比作是內地發展的兩個輪子，缺一不可。不少地方已經開始著手處理政府爛帳，過去那種“新官不理舊賬”的做法正在逐步得到改善。政府信用問題正在逐步得到有關部門的重視。
政府誠實信用體現在十個方面
誠實信用是一個古老的概念。在現代各國的法律原則中，誠實信用是民商法的基本原則。但是，在不同國家乃至同一國家的不同時期，誠實信用的含義是不同的。在民商法上，誠實信用原則包含著兩個基本邏輯層次，一個是當事人的主觀狀態；一個是當事人主觀狀態的外部表示。當法律關係的主體將自己的內在意願通過一定的方式表達出來的時候，誠實信用的原則就凸現出來了。在民法上，一般注重保護意思表示人的利益，適用意思主義原則；而商法上，則強調保護交易相對人的利益，適用外觀主義原則。由於政府不是市場主體，因此，政府的行爲不能適用民法和商法的原則。但是，這並不意味著政府可以不講誠信。而是說，我們在判斷政府是否符合誠實信用要求的時候，必須在更加廣闊的視野內重建標準。在我看來，政府的誠實信用應當表現爲以下十個方面：首先，政府機關的設立、政府官員的任免都應當有法可依，不能夠隨意行政；其次，政府的行政行爲要有明確的法律依據，凡是國家的法律、行政法規沒有授權的，政府機關不能越雷池半步；第三，政府機關嚴格依照法律規定或協定的約定，履行提供公共産品的義務，不隨意將自己的職責通過合約或者地方政府規章的方式轉嫁給市場主體；第四，政府不直接出面招商引資，而是按照市場規則，組建具有獨立法人資格的國有投資公司或者國有資産管理公司與外商合作；第五，政府沒有違反擔保法的規定爲外商投資專案提供政府擔保，沒有違反國家法律的規定低價批租土地，不強行要求地方企業與外商合作；第六，政府建立公開透明的決策機制，讓投資者隨時可以獲得政府資訊；第七，政府努力完善征信體系，爲投資者提供科學、準確的投資指南；第八，政府不插手外商與當地企業的糾紛，爲外商營造一個公正的司法環境；第九，在處理企業投訴的過程中，政府信守承諾，積極落實當地各項投資政策；第十，政府嚴格按照問責制度，追究不法官員的行政責任、民事責任和刑事責任。
需要注意地是，誠實和信用是兩個不同的價值判斷。誠實的人未必講信用；而講信用的人未必是誠實的人。在現實生活中，有的人不誠實但是卻守信用，也有的人不守信用但卻誠實。政府作爲特殊的社會主體，往往是誠實的，但卻不講信用。政府公然賴帳的做法在現實生活中比比皆是。對於有些政府官員來說，只要本地經濟有起色，政府的信用完全可以預支出去。所以，我們在分析政府信用的時候，一定要注意政府信用與市場主體信用的區別。通過政治改革的方式而不是依靠市場改革的方式提高政府的信用水平。這其中的道理非常簡單，因爲政府機關所代表的是國家和公衆的根本利益，只有加快民主改革的步伐，讓那些作風正派、能夠正確處理地方眼前利益和長遠利益關係的人走上領導崗位，才能從根本上解決政府誠實信用的問題。一些學者沒有看到誠實和信用的不同內涵，沒有看到政府信用與市場主體信用的區別，盲目照搬市場主體的信用衡量標準，結果得出一些似是而非的結論。所以，我們一定要把政府的誠實信用作爲特殊的誠實信用形式，通過民主政治的發展，從根本上解決政府失信的問題。
政府誠實信用的核心是嚴格依法辦事
當前，中國的改革已經進入到了特殊的轉型期，改革的許多矛盾都集中在政府身上。以往那種政府主導的改革模式已經逐漸顯露出頹勢，政府在改革中所扮演的角色越來越尷尬。在一些地方，政府實際上已經成爲了阻礙經濟發展的絆腳石。在這種情況下，行政改革刻不容緩。中央和地方推出的問責制度，從一個側面緩解了政府所面臨的種種壓力。但是，從根本上來說，這是一種治標不治本的辦法。道理非常簡單，在涉及到公民基本權利的大是大非問題上，政府機關的一些問責措施，雖然可以在短期內起到良好的效果，但從長遠來看，成效不大。坦率地說，中國的改革已經到了重新訂立契約的關鍵時期。在這個階段，修改憲法，理順政府與公民之間的關係已經成爲大勢所趨。
自從1982年12月4日憲法頒佈以來，我國已經四次修改憲法。每一次憲法的修改都涉及到了對公民財産權利的保護與分配問題。在最新通過的憲法修正案中，關於財産保護的規定主要集中在以下方面：一是完善土地徵用制度；二是明確國家對“非公有制經濟”權利和利益的保護；三是增加了對公民的私有財産徵收或徵用的補償制度；四是提出了建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。這些規定，有的已經在國家現行的法律中有所體現，有的已經通過專門的行政法規或部門規章作出規定。但是，總的來看，我國公民權利與政府權力的邊界還不十分清晰，在許多方面，法律規則還非常粗疏。比如，我國憲法至今沒有將關係到公民最基本利益的具體稅收制度寫入憲法。中央政府和地方政府，中央政府、地方政府與市場主體之間的稅收關係缺乏憲法上的約束。反觀西方國家，早在憲政革命初期，就將“稅收法定”作爲最基本的原則，通過憲法確定中央政府、地方政府與市場主體之間的稅收關係。比如，遠在1627年，英國《權力請願書》就規定，沒有議會的一致同意，“任何人不得被迫給予或者出讓禮品、貸款、捐助、稅金或者類似的負擔”。1776年，美國在其《獨立宣言》中明確提出，英國政府未經同意，任意向我們徵稅，因此，美國宣佈獨立。在1787年的美國憲法中明確規定，一切徵稅的議案都應當首先在衆議院提出，參議院可以表示贊同或者提出修正案。在其他國家的憲法中，也有類似的規定。
我國憲法雖然規定了“中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”（憲法第５６條），但是，並沒有對中央政府和地方政府的徵稅權進行劃分，這就導致中國公民在稅收負擔上缺乏憲法強有力的保障。許多投資者在談到政府誠實信用問題時，往往把政府隨意增加稅費作爲政府不講誠信的主要表現。其實，從根本上來說，由於我國缺乏憲政傳統，人們沒有意識到社會契約的重要性，沒有看到在一個缺乏明確權利義務規則的大環境下，必然會出現隨意行政的現象。
所以，加強政府誠實信用建設，必須首先做到有法可依。當前，立法機關應當抓緊制定全國統一的稅收法典，明確納稅人的權利和義務，明確中央政府與地方政府在徵稅權力上的關係，明確政府在稅收使用上的權利和義務。只有這樣，才能從根本上樹立政府的誠實信用形象。其次，應當嚴格執法，防止地方政府亂開口子，通過違法的稅收減免招商引資。當前，國家稅務總局和財政部正在組織人員對我國各地稅收減免工作進行普查，這是整頓稅收秩序，建立誠實信用政府的第一步。相信隨著經濟的發展，我國一定會修改憲法，明確中央政府與地方政府之間的稅收關係，強化地方政府在徵稅環節的誠信責任。
憲法是一個國家的總章程。憲法的實施還有賴於法律的完善。我國憲法修正案明確規定，國家對公民財産的徵收和徵用應當給予補償。但是，補償的標準和補償的範圍還需要法律、行政法規加以確定。目前，在我國城市拆遷改造中，存在著大量的拆遷補償糾紛，解決這些糾紛必須有明確的法律依據。建設部及地方一些政府部門雖然制定了具體的拆遷補償辦法，但由於這些規定沒有體現公平、公正原則，在執行過程中遇到了很大的阻力。每年因爲房屋拆遷而上訪的事件不斷增加，少數上訪者在問題得不到解決的情況下不惜點火自焚，造成了極其惡劣的社會影響。所以，在政府誠實信用建設中，一定要抓好科學的法規建設，將公衆的意願用法規的形式固定下來，然後嚴格依照規則辦事，取信於民。湖北武漢作爲特大型城市，曾經面臨市政建設資金困難的問題。在長江二橋建設的關鍵時期，不得已引進了香港新世界集團。當時武漢市政府與新世界集團約定，通過收取過橋費的方式逐步地回收資金，賺取利潤。但是，由於過橋費政策違反了國家的有關規定，影響了城市的發展，所以，有關部門在很短的時間內取消了收費專案。香港新世界集團與武漢市政府通過仲裁的方式，很快達成了投資補償調解協定，在武漢仲裁委員會的主持下，現在雙方正在積極履行投資補償協定，並且探討新的合作渠道。
總之，政府誠實信用的核心是依法辦事。依法辦事的前提是有法可依。在法律規則明確、當事人雙方權利義務具體的情況下，政府部門嚴格按照法律的規定和合同的約定，履行自己的義務，必然能夠取信於民。
在傳統的民商法中，誠實信用被稱作是帝王條款。在現代市場經濟條件下，誠實信用也是政府至高無上的行爲準則。強調誠實信用原則，並不是要求政府擺花架子，做出一副親民的姿態，而是要求政府在憲法、法律、行政法規、地方性法規和地方政府規章的約束下，謹慎地作出承諾，並且嚴格履行承諾。只有這樣，政府的誠實信用才能落到實處。
政府誠實信用建設應當注意五個問題
政府在推行誠實信用建設的過程中，必然會遇到各種各樣的問題。在我看來，政府的誠實信用建設必須優先解決以下五個方面的問題：
首先，政府在推行各種經濟政策時，應當立足本地實際，充分考慮到生産力發展的水平。當前我國整體經濟發展還處在相對落後的水平，在許多方面我們必須量力而行。有些政府機關之所以長期背上債務包袱，就是因爲沒有考慮到當地的經濟實力，大幹快上，爲後續發展埋下了禍根。所以，誠實信用原則必須首先體現在可持續發展的政策方面。
其次，政府在選擇合作夥伴時，要嚴格遵守市場規則，按照國家投標招標法的規定，與有實力的企業簽訂合同。內地某個城市在進行舊城區改造時，選中了一家不知名的香港公司。這家公司由於實力不夠，在履行合同的過程中，多次要求市政府給予優惠政策。爲了按時完成改造專案，市政府有關部門不得不再三退讓。由於資金緊張、工期安排不合理，改造專案留下許多問題。在工程款結算時，由於雙方未能達成一致的意見，香港投資方一紙訴狀將政府有關部門告上法庭，當地政府有關部門不得不爲此承擔鉅額的賠償責任。從表面上看，這起訴訟是因爲政府違約造成的。但從根本上來說，是因爲當初沒有嚴格按照國家的法律辦事，沒有選擇好的夥伴。所以，政府的誠實信用建設不僅僅體現在忠實履行承諾的階段，更主要地是，要依法選擇瞭解政府發展目標、具有雄厚實力的合作企業。
第三，政府應當明確界定“公共利益”範圍，最大限度地維護公民和企業的財産權利。當前，在城市房地産開發中出現的問題，直接原因在於，政府方面沒有很好地劃清“公共利益”與“私人利益”之間的界限。在全國矚目的“鐵本事件”和“湖南嘉禾房屋拆遷”事件中，當地政府都沒有嚴格按照憲法和法律的規定，明確公共利益所在，而是通過商業性開發剝奪了當地公民的基本財産權利。“公共利益”具有三大特點：實施主體的國家性、受益物件的普遍性、保護範圍和程式的法定性等。在我國，公共利益的實現，需要依靠行政機關和國家的強制力，未經法律、行政法規授權，任何企業和個人都不得以保護公共利益的名義，侵害他人的人身和財産權利。在靜止狀態下，公共利益和私人利益之間是一種此消彼長的關係。在保護公共利益的過程中，必然會對公民的個人利益帶來一定的損害。因此，公共利益的範圍需要法律明確界定，保護公共利益的程式也必須合法透明。在現代國家，公共利益的實現，往往需要借助于民主的方式，通過投票或者聽證會最大限度地保證公民的利益不受損害。我國憲法明確規定，國家爲了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償，對公民的私有財産實行徵收或者徵用並給予補償。在有些國家明確規定，保護公共利益時，還要考慮按照“合理性原則”或者叫“比例原則”，對社會利益進行整體的評估。如果在不同利益之間發生衝突時，應當權衡利弊，作出行政判斷。所以，各級政府機關在維護公共利益的時候，應當同時考慮到補償原則與合理性原則，最大限度地保護公民的合法權益。
第四，政府應當建立資訊公開制度，將自己的施政綱領公佈於衆。現代社會，政府不能只說不做，也不能只做不說，而應當建立暢通的資訊發佈渠道，避免公衆對政府的施政行爲産生誤解。現在，上海等地已經建立了新聞發言人制度，通過定期和不定期的資訊發佈形式，向公衆傳達政府的聲音。現代行政管理的理念告訴我們，政府不僅要善於和公衆交流，而且要能夠及時把公衆的要求變爲政府的決策，只有這樣才能取信於民。所以，在誠實信用政府建設過程中，一定要包括政府資訊發佈與反饋的內容，防止因爲公衆誤解而産生重大糾紛。
第五，政府應當建立科學的征信和信用評價體系，保證整個社會處在良性的互動狀態。在不同國家，征信體系的建設有不同的模式。在我國，私人征信體系很不完善，而國家卻有一系列現成的資訊搜集系統，譬如，我國企業登記機關掌握了絕大部分企業的基本登記資訊，稅務部門瞭解了企業的稅收登記情況，國有商業銀行掌握了部分公民的資信狀況等等。利用這些機構所掌握的材料，建立政府的征信平臺具有非常便利的條件。政府有關部門應當建立聯動機制，通過互聯工程，將各種資訊匯總、歸納、整理，爲公民和企業提供資訊服務。當前，政府應當建立社會信用和政府信用的評價體系，爲市場主體開展市場競爭提供良好的信用環境。
誠實信用是一個國家政府官員賴以安身立命的基石，是一個國家面向世界的名片。有些國家信用良好，這些國家的公民出國可以免簽證。有些國家信用很差，這些國家的公民出國需要辦理各種手續。所以，加強政府信用建設應當成爲整個社會的共識。
2004-8-13
－－轉載自《議報》161期 http://www.chinaeweekly.com
(http://www.dajiyuan.com)
