【大紀元6月16日訊】2004年6月12日，北京天則經濟研究所和中評網聯合清華憲法與公民權利中心及北京陽光憲道社會科學研究中心，在北京動物園毗鄰的天則經濟研究所舉辦“合法處置公共財産學術研討會”。研討會由北京天則經濟研究所所長助理、中評網執行主編王振宇主持，話題圍繞北京動物園拆遷事件而展開，與會嘉賓江平、吳革、陳岳琴、張星水、許志永、柯榮柱先後發言。筆者不是專業記者和錄入人員，只能根據自己的理解和興趣簡要紀錄，不太準確的地方以中評網的相關報導爲准。中評網網址爲 www.china-review.com。
一、北京動物園拆遷事件的相關背景
在紀錄這次研討會之前，有必要對相關背景作簡要介紹：北京動物園的前身是皇家園林，始建於1906年(清光緒三十二年)，辛亥革命後成爲中國歷史上第一家面對公衆開放的動物園，時稱“萬牲園”。1949年改稱“西郊公園”，1955年命名爲“北京動物園”。在2004年度的北京市人代會上，大興區委辦公室主任郭寶冬和9名代表提出“搬遷動物園”的建議。2004年2月，北京市發展改革委員會主持召開首次“北京動物園搬遷問題座談會”，作爲主要當事人的動物園並沒有被邀請與會。4月15日，北京市發改委在會議上要求北京郊縣大興、延慶、順義像“申奧”一樣參與動物園選址的方案競爭，同時要求會議內容對公衆保密。在4月21日的第三次會議上，北京市有關部門內定大興縣，“申辦”競爭流爲形式。在動物園搬遷悄然醞釀、即將拍板的情況下，一個名爲“綠網”的民間環保網站率先披露。民間環保組織“綠家園”的負責人、被稱爲“感性的環保主義者”的汪永晨女士，剛剛阻止怒江建壩計劃，又開始爲阻止北京動物園而奔走呼籲。處於暗箱操作的北京動物園搬遷專案，由此被置於光天化日之下。作爲經常帶3歲孩子光顧動物園的一位母親，北京優仕聯律師事務所律師陳岳琴博士，也通過走訪北京市動物園深入核實事情真相。2004年5月22日，民間機構陽光憲道和綠家園聯合發起“關注北京動物園搬遷”研討會，北京林業大學教授、中國工程院院士孟兆楨，中國科學院昆明動物研究所副所長、中國科學院院士張亞平，北京師範大學教授、中國科學院院士鄭光美，東北林業大學教授、中國工程院院士馬建章，北京林業大學教授、中國工程院院士陳俊愉，也聯名出臺了一份專家論證意見書。
二、根本原因在於制度
在“合法處置公共財産學術研討會”上，主持人王振宇在開場白中介紹說：這次研討會的合作單位是四家，我們一起合作過許多事情，包括孫志剛案、孫大午案、南方都市報案等等。北京動物園不管拆也好，不拆也好，拆到這兒也好，拆到哪兒也好，我們所關注的是程式正義。對於北京動物園這一公共財産，我們老百姓有什麽權力？當公共財産受到侵害時，應該由什麽機構起訴？
因爲有另外的會議要去參加，經濟學家柯榮柱第一個發言：我的專業是經濟學，法律方面所知甚少，只就公共財産談一些看法。什麽是公共財産？在經濟學家看來，應該有兩個條件，一是技術上的原因，一是制度上的原因。從技術上說，一個果農把果樹種到離家很遠的地方，因爲照顧不到就可能會成爲公共財産。再比如江河裏的水，沒有辦法落實到個人，就應該算是公共財産。從制度上說，中國的土地由私有變爲公有，又由公有變爲私有，已經反復了好多次，這是由國家制度和國家政策決定的。張五常認爲，産權是不可能絕對明晰的。儘管一個人擁有自己的器官，能不能出賣器官就是一個公共問題。個人可不可以安樂死，也是一個公共問題。
從制度上說，國有資産顯然是公共財産，但是很難預防公有財産變成私有財産的行爲。上億元的國有資産讓年薪幾萬元的人來管理，他就可能用各種高消費來揮霍公有財産。土地屬於公有財産，但是實際上往往會被膽子更大的人用作其他用途。現在的問題是，由私人決策來決定和由公共決策來決定公共資源和公共財産，效果是完全不一樣的。江蘇鐵本事件到底是在哪一環上出現了問題呢？土地是集體財産的時候，轉讓過程中價值就會被嚴重低估，這樣必然會導致公共資源浪費和公共資産流失。對於城市規劃中的公共土地，房地産商通過賄賂政府官員，就可以用比正當補償更加廉價的代價獲得土地。這裏的根本原因就在於土地財産權在制度安排上的不合理。我想說的是，如果我們在初始環節減少扭曲的話，社會效益就會有所提高。如果說動物園是公益機構，公共決策的程式是什麽？是由北京市民通過投票來決定，還是由北京市政府來決定？
社會經濟生活中可以有兩種規則：一個是侵權規則，人身權益應該受到嚴格的保護，不容許發生任意侵權的現象。一個是補償規則，就是說我可以傷害你，然後再給你一定的補償。動物園拆遷究竟是適用前一個規則還是適用後一種規則呢？我們從學理上能不能梳理一下，然後再來尋找可能的解決辦法呢？
三、動物園搬遷的合法性論證
法學博士陳岳琴向研討會提交了兩篇論文，第一篇的題目是《北京動物園搬遷應有法律程式問題》，第二篇的題目是《北京動物園搬遷應進行合法性論證》。據陳嶽琴介紹，她曾在5月22日陽光憲道等單位舉辦的研討會上提出：關於北京動物園搬遷問題，有關政府部門在決策過程中至少應該經過三個程式，即專家論證程式、行政聽證程式和接受人大代表的質詢、詢問和調查的程式。其中第一個程式應該包括技術和法律兩方面的專家論證。從目前媒體上披露的資訊來看，有關政府部門就北京動物園搬遷問題委託工程諮詢公司進行了兩個階段的專家論證，邀請的專家包括城市規劃、動物保護、動物園管理、城市交通、水利、園林規劃、科普教育等等領域。可以看出，這是一個技術層面的專家論證。我們認爲，對於北京動物園搬遷這樣的重大行政決策，僅有技術論證是不夠的，首先應該邀請法學專家進行合法性論證。其依據是2004年3月22號國務院頒佈實施的《全面推進依法行政實施綱要》，該《綱要》提出了“合法行政”的要求，即“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行”，“對於社會涉及面廣、與人民群衆利益密切相關的事項應該向社會公佈，或者是通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，重大行政決策在行政過程中要進行合法性的論證。”
陳嶽琴在發言中認爲：北京動物園的財産屬於國有資産中的公共財産；其財産的所有權屬於全體人民。因此，公衆對北京動物園擁有基於所有權的終極使用權、管理監督權、處分權等等權力；人民代表大會經過全體人民一致同意授權代行這些權力。北京動物園搬遷實際包括拆遷、新建、原址重新開發三方面內容，搬遷的決策權與其說在政府，毋寧說在人民代表大會。而政府在執行人大的決策時，也要遵守上述法律。這樣才能做到依法行政。
在結束語中，陳嶽琴表示，她很高興看到法學泰斗江平先生能夠來參加這樣一個公益會議，上一次有5位元科學院和工程院的院士出臺了一個論證意見，我們法律界的專家也可以出臺一個專家論證意見。
四、動物園拆遷與公益訴訟
法律專家張星水在接下來的發言中表示：我主要從法律角度談一下對這個問題的看法。我準備了一篇論文，題目是《動物園拆遷可能引起的公益訴訟》，北京動物園搬遷的暗箱操作引起了廣泛的關注，我在論文中談的是一個法律公同體對於拆遷事件所擬定的行動方案。這個動議是由許志永和陳嶽琴提出的。公益訴訟既不是因私訴訟，也不是所謂的國家訴訟，原告與被告之間沒有直接的利害關係，訴訟的標的是公共利益，像環境污染、政府部門的壟斷經營、不正當競爭等等。國內已經有人嘗試過公益訴訟，但是立法這一塊還沒有明確的規定。公益訴訟在法律健全的先進國家裏做得比較好。按照我國的現行法律，人民代表大會有權對政府進行監督，但是監督權並不是訴訟權。有些學者希望賦予檢察院公益訴訟的權力。也有人認爲公益訴訟是對政府違法行政的司法彈劾，與政府提出的依法行政相吻合，應該讓富於正義感的公民站出來維護公共利益。生活在北京的公民，特別是生活在動物園周邊的公民，都可以提出訴訟，要求撤消這種不科學不合理的城市規劃。通過個案也可以推進法律制度的改革，這也是陽光憲道的一個宗旨。我們也可以不叫公益訴訟，如果搬遷侵犯到了個人利益，這個人就可以出面啓動訴訟程式，再通過研討會和媒體的配合，轉彎抹角地去實現它。
陽光憲道社會科學研究中心主任、法學博士許志永在發言中介紹，由於陽光憲道社會科學研究中心一直沒有被政府部門註冊登記，陽光憲道網站www.xianzheng.org一再被登出，被登出的理由是個人註冊。我們現在被迫到香港去註冊。如果再一次被登出，我們就打算好好來一次訴訟，不能老是這樣被登出。接下來，許志永向江平先生提問說：“我們打算提出起草制訂《動物園保護條例》的建議，以便進行特別保護，不知道國外有沒有這個先例？”江平表示待一會再回答這個問題。
許志永繼續發言說：“我對於北京市的希望是陽光操作。關於北京動物園搬遷已經有過兩次專家論證，接下來還會有行政聽證程式，最後還要經過人大表決，而且肯定能夠通過。我們擔心的是暗箱操作，這三個環節不透明的話，結果很可能是個錯誤的決策。有許多事情必須由政府來操作，只要政府能夠公開操作，大家該關心的就會去關心了。動物園是很多北京市民都關心的事情。北京市政府居然要求保密，像這樣的事情有什麽可保密的呢？如果老百姓都反對，你爲什麽要做這麽一件事呢？如果你做的是好事，又爲什麽怕老百姓知道呢？”
五、公益訴訟的學術界定
清華憲法與公民權利中心主任吳革發言說：我不太同意許志永的看法，我覺得經過大家的討論能夠讓北京市政府思考一下：你不經過一個正當程式，怎麽就可以隨意處置公共財産呢？這樣也就可以了。去年登出的國有不良資産有幾千個億，國家又把幾百億美元的外匯儲備注入幾家國有銀行，這個事情比動物園拆遷更嚴重更重大。這樣重大的財産處理，應該經過全國人大的批准。事實上，通過人大投票表決的只有一個三峽工程。有人說三峽工程是中央政府不敢承擔責任，只好讓人大來替它承擔責任。我們並不是要阻止動物園搬遷，要是你去阻止它，它也會不高興你的，而且也不一定就阻止得了。阻止不了這個個案，能夠張揚一下法治精神也是可以的，至少有助於政府法律意識的提高和公衆法律意識的提高。
另一個問題是對公共利益的理解比較模糊。關於嘉禾拆遷案件，我們可以聯手做一個研討會，嘉禾案件完全是一個強制性的暴力行政事件，我們清華大學憲政與公民權利中心到被抓的拆遷戶那裏收集到了一些材料。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義上的公益訴訟事實上不是一個訴訟而是一個活動，是政府組織、非政府組織以及各種民間團體和學術機構維護公共權益的活動。動物園正在醞釀階段，你不能對正在醞釀的事情進行訴訟。我們現在做的這個事情就是廣義的公益訴訟的一種。狹義上說，許多公益訴訟都是以個人受損害提起的行政訴訟。6月2號在北京大學有一個專門討論公益訴訟的研討會。大家一致認爲公益訴訟是刑事、民事和行政訴訟之外的第四種訴訟，是我們目前的訴訟體制沒有把它包含進去的、旨在維護公共權益的訴訟。現在有許多訴訟行爲有公益訴訟的性質，而屬於行政訴訟的範圍。
王振宇在主持發言時強調說：“動物園就在我們天則所旁邊，有時候動物園裏的孔雀什麽的還會飛到我們的院落裏來。我們說動物園是公共財産，我們的法律和制度安排中卻沒有這方面的內容。當我們想抓住某個東西的時候，這東西卻離我們很遠。……”
六、法學泰斗的據實講法
中國政法大學前任校長、法學泰斗江平先生發言說：天則所讓我參加這個研討會，我很感興趣。我覺得這裏涉及到幾個問題。第一，公共財産這個概念在我們的法律中並不經常使用，以前統統叫國有財産。嚴格上說，國有的，全民的和公有的，並不完全是一個概念，今天就不談這些了。西方國家中分爲兩類，一個叫公有財産，一個叫公用財産。我覺得這個是可以接納的。公有財産並不是公用財産。中國政法大學的財産是公有財産，絕對不是公用財産。軍隊財産是公有的，絕對不是公用的。公用財産的一個很大特徵就是爲所有公民使用。我們過去也有過公用管理部門。現代文明産生以後，公有財産裏面有非常重要的一類，就是公害財産或者說是産生公害的財産。臺灣要新建一個核電站，這是一個可能要産生公害的企業，當地的居民就要求就核4進行公投表決。重慶石化那樣的企業就不僅僅是公有的而且是有公害的企業。首鋼對北京的環境就産生了很大的危害，這就是公共問題了。就動物園來說，第一，北京動物園是國有企業，它有自主經營權，人大也不能代替它從事經營活動。第二，它是有公用性質的國有企業。第三，動物園有一定的環境危害。第四，它是特殊的文物保護單位。文物可以單獨立法，我們可以制定故宮博物館法，但是《動物園保護法》我沒有聽說過。並不是說動物園就絕對不能搬，動物園要擴建怎麽辦呢？
第一個問題我們現在排除在討論之外。政法大學就不需要進行全民討論，是國家授權給它經營管理的。最重要的是第二個特徵，北京動物園是公用性質的企業。我從小學起就是在這裏認識動物的，它比北海公園更加大衆化。現在越來越重要的是第三種，很多有毒有害的企業和設施對周邊的民衆隱瞞了。你不告訴我，就是很大的犯罪。老百姓的知情權是絕對應該保障的。我想去年SARS事件的重要教訓就是要保障老百姓的知情權。這次做出的保密措施依然是去年非典時期的行政作風的延續。
第二個問題是決策權。我覺得我們的現有法律是不明確的。剛才吳革律師提到三峽工程在七屆人大表決通過的事情，我當時參加了討論和表決。現在仍然有一個問題沒有解決，就是三峽工程爲什麽要在人大通過？當時就有人說三峽需要在全國人大表決通過，省裏面的那些工程是不是也應該在省人大表決通過呢？現在我也會問：南水北調工程比三峽工程的規模還要大，爲什麽不在人大通過表決呢？標準在哪里？誰來確定呢？
我記得原來的《監督法》裏是要寫進去這些事情的。一個是預算一個是工程。可惜《監督法》一直沒有通過。西方議會討論國家預算是一個鐵的東西，議會授權政府花多少錢就只能花多少錢。我始終覺得像首鋼和動物園的搬遷需要人大來通過，再不行還可以公投呢？世界各國包括我們的臺灣地區，就是這樣做的。臺灣的核4讓全民公投，我們就不能說它不好。決策的關鍵問題是我們的《監督法》出不來，《監督法》裏面還有憲法監督，這個事情俞梅蓀參加了。《監督法》出不來，我們始終沒有在程式上完善解決的辦法。公益訴訟我沒有研究，剛才吳革的說法還是很科學的。難就難在即使作出了搬遷動物園的決定，誰也不能說搬遷就絕對錯了。尤其是現在的《行政訴訟法》只規定了具體的行政行爲，沒有規定抽象的行政行爲如何進行訴訟？如果程式沒有問題，實質內容也很難說就是正確的。三峽工程有700多人投棄權票，還是通過表決了。這個事情是對還是錯，現在還不能下結論。廣東白雲機場搬遷後進行商業開發是合理的，如果北京動物園搬遷後進行商業開發建高級別墅，我個人就說它是絕對錯誤的，但是我不能說它是違法，我也沒有辦法阻止這個事情。
作爲與會嘉賓，曾經在中南海從事10年立法工作的俞梅蓀沒有發言。在會後的聚談中，俞梅蓀表示：“三峽工程在人大表決通過這件事，並不是依法行政的個案，而是中央政府根本就沒有依法行政的法定程式的證明。中央政府想要全國人大投票通過，就讓它投票通過，不想讓它投票通過，就根本不讓人大進行投票。”
筆者認爲，中國各級政府部門的依法行政，必須從國家主席胡錦濤和國務院總理溫家寶開始做起，中國各級人大的依法監督，也必須從全國人大委員長吳邦國做起。如果做不到依法行政和依法監督，首先應該引咎辭職的就是胡錦濤、溫家寶和吳邦國，而不應該是某個部門或某個省市的替罪羊，更不應該讓像鐵本公司那樣的民營企業家一次又一次地充當政府決策的犧牲品和殉葬品。當下中國社會中最爲根本的問題，就是自稱代表最廣大人民利益的中囯共產黨，不允許被強制代表的最廣大的中國公民依法監督党和政府的代表權，以至於連十年前就已經著手制訂的《監督法》，也遲遲不能頒佈實施！！
作者爲獨立撰稿人，居中國
──轉自《觀察》(http://www.dajiyuan.com)
