【大纪元11月21日讯】[题记﹕2004年11月18日﹐《南方周末》发表《我国信访条例修改在即﹐何去何从引发争议》一文。在早前一天﹐《时代人物周报》也发表过一篇《于建嵘信访撤销是否有利信访制度改革引争议》。纵观争议双方的观点﹐本人更倾向于建嵘先生基于大量的社会调查所得出的结论和建议。道理很简单﹐本人今年也直接参与了多起上访维权案例﹐其中没有一位信访者是经过信访渠道得以维护自己的合法权利的﹐反而大都是因为信访而劳民伤财甚至于家破人亡的。弱势公民被政府当局恶性侵权的问题﹐最终只能在公民本人与政府当局的良性互动中得以解决﹐而现在的根本问题是现行体制只允许政府当局为所欲为地乱动乱打﹐却不允许极端弱势的本国公民自己组织自己的农会和工会﹐更不允许本国公民通过言论和出版自由对政府当局的恶意作为进行有效地限制和干预。废除机构庞大却毫无作为的信访机关的法外人治﹐在现行宪法和法律的框架内﹐还本国公民以组织农会﹑工会和自由言论的自由人权﹐才是解决社会矛盾﹑化解社会积怨的唯一出路。以下是笔者在《北京之春》2004年2月号发表的一篇文章倡议信访网站的文章﹐笔者所说的信访网站是由民间力量以自由言论干预政府当局的恶性作为的舆论监督网站﹐与当下由政府包办的信访机构完全不是一回事。笔者觉得很有必要把此文与前面提到的两篇文章捆绑起来上网发布﹐以期引起更加广泛的关注和更加深入的思考。张耀杰于2004-11-20。]
看过傅国涌的《信访制度也要改革》和上善若水的《上访村﹐谁的眼泪在飞﹖》两篇文章﹐我萌生了倡议创办信访网站的初步设想﹐贡献出来请同仁同道批评指正并鼎力促成。
我是压根儿就不相信官方媒体的宣传口径也尽可能不看官方报刊的草根学术人﹐迄今为止还没有过信访人的悲壮经历﹐只是由于十多年来身居北京﹐不断在挂有毛泽东头像的天安门广场﹑在位于复兴门附近的中央电视台门口﹑在位于官园的中纪委门口和号称正义路的北京市委市政府门口﹐亲眼目睹过上访告状和抗议示威的人群。看过傅国涌的文章﹐我才了解到“以胡锦涛为总书记”的党政当局对于信访人的还算人道的态度﹕“前不久﹐国家信访局局长周占顺在接受《半月谈》杂志专访时说﹐当前群众信访特别是集体信访所反映的问题80%以上是有道理的﹐应该解决也可以解决的。但是恰恰就很难得到解决﹐这个80%大致上也反映了信访制度的缺陷和弊端﹐这位在其位谋其政的信访局长也坦承现行信访制度的不完善。随着25年的经济改革﹐我国社会﹑经济生活的各个层面都已发生深刻变化﹐弊端丛生的信访制度也面临着改革和完善﹐以适应新时代的需要﹐真正担负起‘保持政府与人民之间密切联系’的职能。”
傅国涌是一位有政治眼光的民间学者﹐他从制度建设入手所提出的关于信访立法﹑信访程序﹑信访法庭﹑信访人和信访报的建议﹐具有相当的建设性和合理性。不过﹐他的“信访制度已经到了非改革不可的地步了”的呐喊﹐具有更多的道义力量而偏偏缺乏切实可行的操作性。道理很简单﹐任何制度性的改革都是社会力量搏羿妥协的结果﹐现在的根本问题却在于成千上万的信访人群体﹐一直处于性命难保的赤贫状态﹐不足以构成与党政当局搏羿对决的意志力量和经济实力﹐中国社会也没有形成充份关注信访人的合理诉求的民间力量。与其等待相对滞后的党政当局自觉自愿地进行信访制度改革﹐不如现在就联合动员相关方面的热心人士行动起来﹐依照现行宪法和法律赋予中国公民的正当权利和正当程序﹐成立一个或几个信访人援助暨研究协会之类的民间实体﹐通过相对自由的网络媒介﹐最大限度地公开信访人的个人案例和信访历程﹐以舆论和信息的力量争取来自政府当局和海内外人士的同情关注﹐并以相对低廉的信息成本取得最大限度的人权成果﹐最终促成包括司法独立﹑舆论独立﹑文教独立﹑党派独立和军队国家化在内的现代民主制度的全面实现。
我之所以会产生这样的想法﹐在某种程度上得益于上善若水的《上访村﹐谁的眼泪在飞﹖》。上善若水显然是一个笔名﹐真实身份是“我们北京理工大学农村发展研究会的四位同志”中的一位或几位。在冰天雪地的2003年11月22日﹐他们在一位专门为信访人开设简易旅馆的“刘老板”的指引下﹐探访过“北京南站那些露天睡在野地﹑桥洞﹑路边的上访群众”﹐也就是国家信访局局长周占顺说的“所反映的问题80%以上是有道理的﹐应该解决也可以解决”的信访人。作为一个从小吃不饱穿不暖的农民子弟﹐我虽然没有在冰天雪地中身临其境﹐对于这些信访人所经受的极不人道的苦难还是能够感同身受的。
一周之后﹐“上善若水”们再一次走进“上访村”时﹐同行的还有“中华女子学院中国农村妇女发展研究会的四位同学和几袋她们募捐来的衣物。”从这些来自高等学府的青年男女身上﹐我看到了在中华民族中已经变得极其稀缺的人性的火种。在他们的影响和带动之下﹐假如能够有更多的男女青年特别是高等学府的在校学生们﹐自觉自愿地把走访和关注包括信访人在内的弱势公民当作一种独立自主的社会实践﹐并把自己的所见所闻整理成文字和图片资料公诸于众﹐必将会形成一种直接推动制度改革和社会进步的舆论力量和威慑力量。
几天前偶然得知﹐近年来一直关注农民利益的于建嵘博士已经得到最高当局的约见﹐这一信息至少透露出当下的党政当局﹐依然存在着前进一步的可能性﹐无论这种可能性多么微不足道﹐都应该比暴力夺取政权的造反革命更具有建设性。基于这一信息或事实﹐我衷心希望像于建嵘﹑李昌平﹑孙大午那样已经公众化的维权人士能够登高一呼﹐同时也希望拥有一定经济实力的民间人士能够慷慨解囊﹐共同创立一个或几个信访人援助暨研究协会之类的民间实体。不具备操作能力的我本人﹐是很乐意于在这种由民间实体所创办的信访网站中担任一名文字义工的。
2003/12/30于北京
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附
我国信访条例修改在即 何去何从引发争议
2004年11月18日
改革前夜的针锋相对
11月7日，社科院研究员于建嵘在赴外访问的前夜致信温家宝总理。他在信中表达了对即将通过的信访条例修改稿的担懮之情：“目前有关部门提出的《信访条例》修改稿，虽然较原条例有进步，但没有真正体现信访制度的改革方向，信访问题关系到国家政治稳定，切不可为了应急而草草出台。”
据记者了解，这一被于建嵘建议谨慎对待的新条例修改稿原定于11月底讨论通过。知情人士介绍，“基本上已经板上钉钉，就等着通过了。”11月4日，本报《国内首份信访报告获高层关注》的文章见报后，根据中共中央政治局委员周永康的批示，国家院法制办《信访条例》修改小组专门听取了于建嵘的意见。
几乎是在同时，四川传来消息，引起巨大争议的《四川省信访条例》(草案)经过一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委会上表决通过。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全透露，该条例旨在加强信访机构的权力，赋予信访机关交办权和督办权。
“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”陈双全主任以此反驳了此前于建嵘提出的弱化信访权利救济功能的观点。
而事实似乎已经表明，由国家信访局主导的信访条例的修改，其方向也将是走强化信访机构职权的路子。信访机构将有可能承担更多解决问题的功能，“不再只做二邮局”。而这恰恰是于建嵘急切希望阻止的。
信访制度到底该弱化还是强化？到底该走向何处？尽管强化信访制度的改革信息似乎已趋明朗，但社会各界却远未达成共识，还在争论之中。
关门还是开门
信访条例的修改是在悄无声息的情况下进行的。它继续沿袭了以前部门立法、关门立法的传统习惯。在中共中央总书记胡锦涛的直接关注下，国家信访局在这一时期一直着手考虑修改现行的信访条例。直到11月4日，部分专家被邀请至信访局时方才得知，他们手中拿到的新条例草案预计在本月底通过。
据记者了解，相对老条例，新方案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，记者无法获知更多有关扩大权限的具体内容。
有鲜明对比意味的是，与国家信访条例修改的低调不同，四川的信访条例制订工作却十分高调。
2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。“整个条例采取‘开门立法’，”陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在人大网站、《四川日报》等媒体上向公众公开征求修改意见。”
在解释何以如此重视信访条例的时候，陈双全直言不讳。他介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43.9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。
此前，四川一直参照现行国务院颁布的信访条例行事。但条例只是规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入。随着老百姓对“一府两院”的监督越来越熟知，“参照原有信访条例已经不能适应目前的形势”。
比照四川省的做法，众多学者由此对国家信访条例的修改程序提出异议。于建嵘在给总理的信中语气恳切地表示，“信访政策的修改，应当预先组织专家学者和实际工作者进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论，切不可为了应急而草草出台。”
“当新鞋子没有到手时，不要扔掉旧鞋子”
四川信访改革大胆之处在于，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。
这似乎正代表了目前主流的信访改革方向。国家行政学院教授杜钢建在接受本报记者采访时表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。
谈到现行千分之二的信访解决问题率，杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。“信访部门所能解决的问题实在有限。我知道他们的工作人员其实也非常辛苦。”
所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。
杜钢建认为在这个问题上，政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。“它级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手段，怎么可能解决什么问题呢？”这位学者认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。
作为一名政治学者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。” 因此，作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。康晓光非常认可四川的做法，他认为行政问责制必须与信访结合起来才可发挥真实的作用。
谈及可能伤害到司法救济性的问题，一些学者并不以为然。杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。
康晓光则提醒记者，不要无视中国的国情。“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”正如一位普通老百姓对现阶段传闻可能取消信访表示强烈不满时说，当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。
“上访洪峰不是一个新条例能解决的”
显然现在的信访改革讨论鲜明地分成了强化派和弱化派，于建嵘在这场论争中是比较孤独的一个。他的“弱化信访权利救济功能”的观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。但他依然在作最后的努力。 “我实在不希望看到权力得到扩张的信访，这和信访的改革方向背道而驰。”
他对本报记者说，目前有关部门提出的《信访条例》修改稿试图强化信访机构职权，并且规定了许多明显违反宪法的禁止性条款。
于建嵘认为目前不是修改《信访条例》的最佳时机。信访量连续十一年增长，信访问题已经变得十分敏感，各级政府和信访公民都处于信访的高压之下。“中央几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。在这种形势下，出台新的《信访条例》，有可能引发新的信访问题和新的社会冲突。”
“上访洪峰不是一个新条例能解决的。”农民学者李昌平提出了他对条例修改的三个担懮：如果授予信访部门太大的权力，信访部门解决的问题越多，依法行政的可能性就越小，引发的问题会更多；如果上访规范越严，老百姓上访的成本越高，下情更难以上达，底层的问题会更多；如果新条例规范的对象实际只是老百姓，那后果更难设想。
通过对信访制度长期细致的调研，于建嵘向国务院法制办及温家宝总理提出了一套完整建议。
于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。他认为，短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，用以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。首先是，中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；其次，中央信访部门不再给省市开信访移办单；不对信访公民的信访级别作特别的限制。另外，由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。
于建嵘解释，这样做的理由是：减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访。“给地方政府减压，才能给中央减压，才能加强和巩固中央的政治权威。”
法律层面的治理被于建嵘认为是中期步骤，即强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。显然，这一作法的目的是通过树立国家司法机构的权威，把社会矛盾的解决引导到正规的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民的政治行动。
于建嵘坚持认为，信访制度的长期政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作。
“这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质。”于建嵘始终强调应该加强人大的职能，“把信访集中到人大后，可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。”
于建嵘提出依靠“法治”和“人大监督”的终极解决方案，被很多人认为过于“天真”。质疑的声音认为，很多人就是因为在当地的司法机关和人大机构苦告无门之后，才转而上访的，现在又把他们推回到这些机关面前，不是又回到矛盾的起点吗？
于建嵘并非不清楚，信访问题的背后是一个需要进行系统改造的体制难题。但他认为，“即使给信访放权，我相信千分之二的解决率不会提高多少。”强化信访并不是解决问题的根本方向，而以此为契机，促进司法救济功能和人大监督作用的发挥，才是改革的正途。
争论还在继续，新条例可能即将通过。这个与中国政治体制、公民生活息息相关的信访制度到底如何去从？也许不久就会有答案。
(来源﹕南方周末 作者﹕驻京记者赵凌)
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附 于建嵘信访办撤消是否有利信访制度改革引争议
2004年11月17日15:37 时代人物周报
本报记者 刘辉
于建嵘的办公室里，到处整齐地码放着来自全国各地的信件。半年多来，他所收到的信件已超过2万封，大多是一些上访者寄来的。
此前，他牵头的一个关于信访制度的调查刚刚结束。这次被称为”迄今为止国内最大 规模的针对上访人群的调查”，所得出的结论–一篇题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告震动了各界，而于建嵘也成了上访者诉求的对象。
11月7日，国务院法制办《信访条例》修改小组听取了于建嵘关于暂缓通过该条例修改稿的意见，并希望他能够向有关领导呈送书面报告。在这次报告会上，于建嵘建议从行政、法律、政治三个层面考虑对信访制度进行”稳妥而有步骤的改革”。改革的最终目的是撤销信访办，将其受理的各种案件移交各级人民代表大会处理。
而在今年8月份，胡锦涛总书记曾批示，要求建立信访”联席会议”制度。
种种迹象表明，现行信访制度的改革已经悄然启动。于建嵘的学术成果无疑是其推动力之一。
被异化的信访制度
于建嵘是社科院农村发展研究所研究员，长期住在农村研究”三农问题”。对于农民权益的多年调查研究，使他开始关注信访制度，因为”上访者多是农民”。
2004年5月，在科技部国家软科学基金支持下，由于建嵘带头的6人课题组开始在全国范围内对上访人群进行调研。
”这次调查对632位进京上访者进行了问卷和深度访谈，与部分信访官员进行座谈及进驻’上访村&a pos;体验生活，分析来自全国各地的2万多封控告信。”于建嵘说。经过5个多月的调查，课题组认为，信访制度存在诸多缺陷，已经不适应目前的市场经济环境。
中国的信访制度确立于1951年，当年6月7日，政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1 982年以前的信访反映的问题多是”政治型”，容易判定。于建嵘表示，在解决个人政治问题上，信访制度曾发挥了一定的作用。
中国政法大学应星副教授把1982年以后的信访概括为”安定团结型信访”，信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。
于建嵘认为，”安定团结型问题”应该由司法部门解决，”功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面，但信访部门并不具备解决这些问题的能力。国家信访局研究室主任张彭发也坦言，”权力有限是信访部门的问题之一。”
在接受调查的2000多人中，只有3人表示因为上访才使自己的问题得到了解决，而解决的方法是有关领导人做了批示，引起了当地政府的重视。
”在一定程度上，信访制度是以中国传统社会长期存在的’人治’思想为基础的。”于建嵘说，”其严重后果是，客观上会消解国家司法机关的权威。”
上访者往往把信访看成了优于其它行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利。他们在当地有关部门解决不了问题后，动辄上访。于建嵘说，这直接导致了司法权威在人们心目中的弱化。信访制度最初只是供人们提意见、建议的，后来变异为一种权利救济方式。
弊端丛生
来自湖南衡阳的刘玉萍，七年来因为上访的花费已经超过了10万元。接受《时代人物周报》采访时，她手里拿着几枚硬币，正站在北京街头为晚上的住宿问题发愁。由于儿子因举报犯罪人员却被抓，她昨天又赶到了北京，”找有关部门反映问题”。
本来打算多找几个部门的，但在公安部填了张表后，她决定不再找其他部门了。旁边的一位上访者告诉她，自己的材料已经递上去10天了，还没有消息。
社科院的调查报告显示，自1993年以来，信访量连续11年增长。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%。
从中央到地方，各级职能部门都设有信访机构，但相互之间没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方及其他部门信访机构之间的管理协调能力也十分有限，这样很容易导致各级信访机构在缺乏必要监督情况下对信访案件层层转办，结果是信访不断升级，最后各种问题和矛盾向中央汇集。
中央高层显然已经注意到了这个问题，根据胡锦涛总书记批示而设立的信访”联席会议制度”，就要求各部门合作，跨部门、跨行业解决信访突出问题。但刘玉萍表示，她是在当地的联席会议工作组没有解决问题的情况下才来北京的。
在于建嵘看来，”联席会议制度”只是治标之策。以往的事实已经表明，国家几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。
比如中央曾确立了信访责任追究制，并按信访量给各地排名。这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。一些地方政府在高压下，对信访者进行收买、欺骗甚至打击迫害。社科院的调查报告显示，632名直接被访者中，有56.2%的上访是因为”政府打击、拘捕领头上访的农民”。
信访衍生的问题还不止这些。来自辽宁的一位上访者表示，之所以滞留在北京是因为没脸回去。”来(上访)了，没解决问题再回去，他们更会整死你的。”调查数据显示，50%以上的上访者，曾因为上访遭到各种报复。
这些不能回家的上访者一般聚居在北京南站的”上访村”。对他们来说，上访俨然已成了一条”不归路”。
改革：强化还是弱化？
”是制度本身有缺失。”于建嵘认为，信访制度要改革就不能拖泥带水，”必须彻底”。现在，他已经自己拟定了一套改革方案：
行政方面，给各级党政部门减压，给信访公民松绑，以减少信访的规模和冲击，维护社会稳定；法律方面，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件，并在司法机关实行直属管理，与地方财政脱钩，保持独立；政治方面，撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，从而在根本上解决信访问题。
”主要是克服信访者盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。”于建嵘说。
上海市人大常委会的周海燕此前也曾表示，树立司法的最终裁判权威，才是中国信访走出制度困境的根本出路。
但国家信访局张彭发主任则与他们的主张相反，他提出应该强化信访，加强现行信访部门的权力。著名学者傅国涌先生也主张对现行信访制度进行改良，他认为由于现行信访条例没有涵盖立法、司法机构及其工作人员，才造成信访部门没有权力履行条例上的承诺。因此，首先要在法律上完善信访制度，甚至可以设立”信访法庭”，专门用以处理信访案件。
在理论界争鸣的同时，一些地方信访部门已开始主动”求变”。
为了强化信访件承办工作，北京市通州区实施了”见面”制度。该区信访办的一位李姓工作人员告诉《时代人物周报》，”见面”是指信访件与具体承办部门的领导要见面，承办部门要交代信访件具体办理的各项要求和时限，并签订责任书；在时限范围内，承办部门要将调查情况及处理结果当面告诉信访人；遇到一些特殊信访件可以提前告知信访人办理进展情况，稳定信访人的情绪，减少重访；而对于”见面”制度的实施效果，通州区信访办的工作人员则表示不便多谈。
刘玉萍则对可能弱化甚至撤销信访制度感到困惑：”要是取消了，人民怎么与中央沟通啊？”
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