【大纪元9月13日讯】随着地方经济权力的增大，一些地方形成利益保护主义，中央政令难以贯彻落实，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。那么究竟如何破解“政令出不了中南海”的尴尬呢？《嘹望》新闻周刊在一篇题为《冷观政府垂直管理》的文中指出，通过垂直管理，将“人、财、物”的控制权由地方上收到国家，摆脱地方的干预，是近年来政府职能调整的一个趋势。如较早的海关、税务、工商，再到质量监督、国土等一些重要的行政部门，都已经从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。而一直被呼吁“垂直”的对象，至少还包括审计、环保等部门。垂直管理最直接的目标，是力求破除地方保护，维护中央政令畅通。
从改革开放早先20年中央由不断下放权力于地方，到近10年来利用“垂直管理”模式进行收权，再次说明中共行政管理体制改革的不彻底性。建立效率政府始终是行政管理体制改革的方向，而大一统的中央集权恰恰与效率政府的改革方向背道而驰。正如《嘹望》新闻周刊分析的那样，“垂直管理”模式只是“破除地方保护，维护中央政令畅通”的权宜之策，是在现实国情下的妥协，是一种“下有对策”情势下的“上有政策”，从短期来讲似有一定“救急”功效（同时存在很多弊病），但是从长远来看，这种“一放就过，一过就收”的恶性循环，将严重阻缓民主法制的建设进程。
那么“破除地方保护，维护中央政令畅通”除了“收权”之外，还有没有更加科学的方法呢？有，那就是还权于民，实现民主。
中央政令在一些地方难以贯彻落实，有令不行、有禁不止已经是普遍现象，这是无须回避，也回避不了的现实问题。有心的人也许已经能够意识到，目前中国的政治体制运行模式，已经不能适应以市场为导向的经济体制改革了。换句话说，改革后的市场经济体制，已经直接反作用于现行政治体制的运行。目前的中国社会，就像一列在不规则轨道上高速行驶的火车，无论车头如何卖力，车头与庞大的车身之间都无法形成合力。
“政令出不了中南海”这一建国以来少有的现象，已经引起广泛的争议和讨论。其中主流观点无非是地方利益、本位主义等因素，促使地方政府画地为牢，或明或暗的“抗旨”不遵。
然而，情况并非这么简单！我们必须透过这些表面现象，去探询社会政治经济变革中更深层次的原因。
因为计划经济带有行政命令的色彩，故我经将计划经济叫做“命令经济”；目前，我国上下级政府之间也靠“命令”来贯彻政策意图，于是我把从上到下集中大量权力的政府称为“命令政府”。
现在“命令经济”已经逐步为“市场经济”所取代（或者正在过度之中），那么为适应市场经济的发展，目前这种“命令政府”是否也到该改革的时候了呢？回答一定是肯定的！
大量已经发生的事实说明，“命令政府”已经很难适应市场经济的发展。中央政府经济政策指令不畅，地方政府有令不行，有禁不止等等现象，就是最典型的明证！这种现状如果任其发展下去，不仅可能影响社会稳定，而且阻碍了市场经济的进一步发展。
我们历来习惯于中央集权统治，幻想一呼百应、一唱众喏的国家政治体制。可是历史每隔一段时期，这种理想的政权模式总会失灵而致土崩瓦解。其中最重要的原因就是政治体制的僵化，不能适应社会经济的发展，导致中央政府的指挥失灵。历史就在这种因果轮回中，不断毁灭重生，循环往复。
那么如何改变目前这种现状呢？笔者经过大胆设想，小心求证，得出破解中国千百年来的吏治顽症的妙方──
首先，确立全国和地方人民代表大会的权力机制。确立人民代表大会是全国和各地的最高权力机构，主要表现在如下几个方面：一是选举权，即赋予人民代表大会选举地方行政长官的权力。选举产生地方政府的首脑（党政合一），即省长、市长、县长，然后再依据一定程序组建地方政府。二是罢免权，即人民代表大会有权决定罢免地方政府中的任何行政官员。三是审议通过政策法规权，即涉及任何一级的政策法规都必须通过全国或者地方人民代表大会审议通过。
现在的状况是，地方政府首脑都是上级任命、指派，原本指望这种模式可以顺利贯彻政令，但由于“天高皇帝远”，缺乏有效的监督措施，反而使政令无法得到100%贯彻；其次，地方人大无权决定地方政府官员的任免，地方政府只对上级负责，不对辖地人民负责。因此，地方政府便可以肆无忌惮的违反中央政府的政令来侵害地方人民的利益；再次，地方人大体制混乱，根本不是独立的最高权力机构，而是成为地方政府的“附庸”，有的地方人大主任干脆是地方一把手兼任，从而使地方政府的许多行为，间接变成了人大本身的行为，监督功能彻底丧失！
经过改革后，当地方人民代表大会有权决定地方政府人选的时候，地方政府还敢对教育乱收费吗？还敢拿房价上涨做为自己的政绩吗？还敢违法违规占用土地吗？还敢违背民意不重视环境保护吗？……不仅不敢，而且它也“不能”。因为它在地方人民代表大会这边也通不过！如此“不敢”和“不能”，逼迫地方政府乖乖地执行中央政府的政令，哪里还有政令不畅的道理呢？
第二，根据宪法制定《中央和地方各级人民代表大会选举法》，产生真正意义上的民权机构。这是关键的关键，因为人民的“人大”才能真正代表人民的利益，才能为人民的利益而履行其对人民政府的“选择”和监督职责。
第三，确定中央政府和地方政府的权力关系。改革后的中央政府和地方政府的关系应该是“指导”、区域协调、平衡的关系。中央政府最大的职能是制定全国性政策法规，协调管理国家公共事务和国际事务，负责国家公共财政和税收等。省、市、县三级地方政府行政首长只对各级人民代表大会负责，落实国家和地方政策法规，发展地方经济，为辖地人民服务。
也许有人担心，如果地方政府由民选产生，那么中央政府不是要失去控制吗？这是典型的计划经济思维。 我们当初搞市场经济的时候，也担心失去行政控制的经济体制会丢失社会性质的“优势”，而现在的事实说明，只有砍去行政命令之手，经济运行才会更加健康高效。
受市场经济概念的启发，我提出“市场政府”（即民主化）的理论。中国地方政府走向民选的“市场”后，不仅地方政府的绩效会大大提高，而且中央政府的“控制”会变的更加有效。因为基层的人民群众（人民代表大会）就是中央政府最得力的控制枢纽。此外，因中央政府可以从繁复的政治事务中解脱出来，从而可以拿出更多的精力用于国家的宏观建设规划。
可以预见，这将是一个廉洁高效、运转轻灵的体制模式──我们再也不用担心地方政府我行我素的贪污腐败、执政害民了；我们再也不用担心中央政府的政策法规（政令）得不到贯彻落实了！
第四，地方政府民主化，可以为中国全面实现民主化探索经验。地方民主模式成熟后，实行国家领导人全民选举，从而使国家的最高领导机构，真正对全国人民（全国人民代表大会）负责。
从“法制建设”和“制度建设”中去寻找中央政令反复不畅的原因，用民主、科学的发展观去反思浪费国家大量行政资源、人力资源和物质资源，甚至产生灾难性后果的地方政绩观念，这才是积极的思维方式。除此之外，我们还要进一步思考这样的问题，即在承认中央政府和地方政府责任意识差异的情况下？如何依靠法律和制度的完善来解决上层动机和下层效果“脱节”的问题。我的观点是，只有通过探索健全法制和政体改革才能监督和约束官僚的行政权力（不仅仅是地方政府），才能整束政令不畅的无序局面，而重新“集权于上”却是一种倒退，是一条违背现代民主政治的弯路。
──转自《自由圣火》
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