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【大纪元7月20日讯】 政府资讯是政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的资讯[1]。目前，联合国教科文组织正在全力动员各国政府“努力使任何人都有权使用四类属于公众的资讯”，其中第一类就是政府资讯[2]。联合国经济和社会理事会也将推进发展中国家的政府资讯公开化作为当前工作的一个重点[3]。
所谓政府资讯的公开，是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的资讯资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的资讯[4]。
在政府资讯中，会议资讯是其重要组成部分。政府会议的公开是民主社会的重要特征，积极推行会议公开制度是各国政府的共同义务。在这方面，众多发达国家、地区和国际组织的立法实践值得我们分析、探讨。其中，最有代表性的法律是美国的《阳光下的政府法》（Government in the Sunshine Act of 1976）[5]。
1 《阳光下的政府法》简介
《阳光下的政府法》是一部规定美国合议制行政机关会议公开举行的法律。依据该法，公众可以观察会议的进程， 取得会议的文件和资讯。该法于1976年9月13日由美国第93届国会参众两院通过，1976年国会修订《美国法典》第五编“政府组织与雇员”时，将其列为第552b节。
该法适用于所有由两名或两名以上的个人成员为领导的委员会制行政机关，以及被授权代表该机关行事的分支机构，其中多数委员必须是根据参议院的建议和认可由总统任命的。该法所指的会议是“领导成员达到最低限度的人数，能够代表行政机关采取行动的讨论会”。该法“赋予公众取得关于联邦政府决策过程中的最充分的可以使用的资讯的权利”，同时“保护个人的权利和政府履行职责的能力”。在美国，共有50多个联邦政府机构的会议应依法供公众了解。
2 《阳光下的政府法》的主要内容
该法的主要内容有：关于适用物件的几个基本概念，包括行政机关、会议、机关成员的含义；公开举行会议的要求；豁免公开举行的会议或其中的一部分；不公开会议的种类和举行不公开会议的程式；宣布举行会议的程式；不公开举行会议必须制作会议记录，对公众提供可公开会议资讯的义务；法院对行政机关执行该法情况的司法审查；诉讼费用；国会的监督；等等。
2.1 会议资讯的公开
除符合《阳光下的政府法》规定的豁免公开举行会议的10种情况以外，合议制行政机关举行的每次会议，包括其中的每一部分都必须公开，听任公众观察。公众根据这项规定取得出席、旁听和观看等观察权。合议制行政机关举行公开的会议时，应尽量选择适当的房间以便容纳更多的公众。为了方便公众观察，可以散发或张贴公开会议的指导手册，记载机关的主要人员，他们的职务，投票的程式，专门术语的解释，以及该机关根据该法所规定的程式。具体会议是否公开，需由机构成员投票表决确定，表决结果供公众查询；不论会议公开与否，机构应至少提前一周公告会议的时间、地点和主要议题，以及该机构负责公众咨询的官员姓名和电话号码；上述情况以及公开与否的变更均应尽早公告，并在《联邦登记》上刊载；对依豁免条款不对外公开的会议，该机构应能向公众提供由法律顾问出具的书面证明以及注明会议时间、地点和出席人员的详细说明书；除非认定讨论或证言含有豁免公开的资讯，该机构应使公众能在方便的地方迅速得到关于讨论议程任何一项议题或会议上听取的任何一项证言的会议记录、正式文本或录音磁带。
2.2 资讯的豁免公开
有些会议讨论非常敏感的问题，公开举行所产生的损害，可能远远超过由此带来的好处。《阳光下的政府法》规定，在10种情况下，会议的全部或一部分可以豁免公开举行。这种豁免并非强制性的，对于允许不公开举行的会议，合议制行政机关认为公开的利益大于不公开时，仍然可以公开举行。在司法审查中，只有同时具备以下条件的不公开会议，才能得到法院的认可：①符合法律规定的豁免公开条件；②不公开举行更符合公共利益。
豁免公开举行会议的10个条件是：①会议讨论的事项涉及根据总统行政命令明确划定的国防或外交秘密；②会议讨论的问题纯粹属于机关内部的人事规则和习惯；③会议讨论的问题或文件已被法律规定为保密事项；④会议讨论的事项属于贸易秘密，或者是从第三方得到的含有特惠或机密情况的金融、商务与科技资讯；⑤会议讨论某人的刑事犯罪案件或者正式指控某人；⑥会议讨论的问题属于个人私事，公开后可能不正当地侵犯公民的隐私权；⑦会议讨论的事项涉及为执法目的而制作的调查记录；⑧会议公开会暴露金融管理部门为控制或监督金融机构的行政机关而产生的检查报告、工作报告或情况报告中的资讯；⑨会议讨论的资讯如果过早披露，对货币、证券、商品或金融管理机关而言，会在货币、证券、商品方面引发投机活动或严重危及金融机构的稳定；对其他机关而言，会严重地妨碍其执行预定的公务；⑩会议讨论的问题是关于该机关发出的传票、参加民事诉讼、参加在外国或国际法庭中的诉讼、参加仲裁，或者提出、进行、决定一项正式程式的裁决。
2.3 记录的保存与使用
议制行政机关举行公开的会议时，会议的全部情况都在公众的观察之中，法律对于是否制作会议记录没有要求。
然而，行政机关举行不公开的会议，则必须制作会议情况的详细记录。如果会议中讨论的事项符合上述豁免公开举行会议的后三个条件，行政机关既可以制作会议情况的全部记录，也可以制作摘要记录。摘要记录必须符合以下要求：①充分叙述会议中讨论的全部事项；②充分而准确地概述会议所作出的决定；③说明所作决定的依据；④指明各项议案所参照的全部文件。
上述要求所要达到的目的是：①保证对公众开放不公开会议中可以公开的部分。法律在规定行政机关必须制作不公开会议的记录同时，规定行政机关必须对公众迅速公开会议中讨论的豁免公开事项以外的资讯。首先，行政机关根据豁免条款举行不公开的会议时，所讨论的不一定都是保密事项。除非敏感资讯和其他部分密不可分，在删除会议记录中的敏感部分以后，应当对公众公开其余资讯；其次，有时行政机关举行不公开的会议，实际讨论的内容不属于豁免公开的事项，会议的记录就应当及时公开；再次，某些具有敏感性的事项，经过时间的推移，会后可能丧失其敏感性，这时，会议的全部记录就应当对公众开放。②便于法院进行司法审查。当公众对行政机关举行不公开会议的合法性提出质疑时，法官可以在不公开的情况下查看会议情况的原始记录，对该会议不公开的合法性以及是否全部记录具有不公开的性质作出判断。
2.4 《阳光下的政府法》的诉讼
公民和组织如果认为合议制行政机关的行为与《阳光下的政府法》不符，可以提起两种诉讼：①不服合议制行政机关为执行该法而制定的行政法规，请求法院审查该法规的合法性。②请求法院审查合议制行政机关的某个具体的行政决定是否违反该法的规定。
3 《阳光下的政府法》与《资讯自由法》的关系
《资讯自由法》是规定美国联邦政府各机构公开政府资讯的法律。该法于1967年6月5日由美国总统批准，同年7月6日（美国独立纪念日）施行，是美国当代行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。根据这一法律，政府资讯公开是原则，不公开是例外。公众有权了解政府机构的活动情况、政府机构制定的政策、作出的决定、颁布的命令以及对某一问题形成的意见。美国公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得资讯，并利用资讯的权利。这种权利不受年代的限制，无论有关资讯是保存在档案馆里、文献中心的库房里，还是在政府机构的办公室里。
《阳光下的政府法》和《资讯自由法》都是关于政府资讯公开的法律，但前者侧重于合议制行政机构会议的公开，后者侧重于政府文件的公开。两者在公开的原则下，都规定有豁免公开的款项，只是适用的范围不完全相同。按照《阳光下的政府法》，该法不增加、也不消弱任何人依据《资讯自由法》取得政府文件的权利，公众可以根据《资讯自由法》取得合议制行政机关按照《阳光下的政府法》举行的会议中讨论、利用或产生的文件。唯一的例外是，《阳光下的政府法》规定：合议制行政机关举行不公开的会议，必须制作会议情况记录，公众有权取得其中可以公开的资讯。决定不公开会议的情况记录是否可以公开，要依据《阳光下的政府法》中豁免举行公开会议的条款而定，而不适用于《资讯自由法》中豁免公开的政府文件的规定。另外，由于《阳光下的政府法》中规定公众有权取得不公开会议中可以公开的记录，公众完全可以根据这项规定申请获取不公开会议中可以公开的资讯，而无需援引《资讯自由法》中的相应规定。
4 我国应建立政府会议公开制度
作为当代美国政治生活中一项至关重要的法律，《阳光下的政府法》引起了国际社会的普遍关注。我们应当认真研究和借鉴这一法律，建立具有中国特色的政府会议公开制度。
根据我国宪法原则，国家权力属于人民，政府为人民服务，对人民负责，受人民监督，政府部门行政管理的最终目的是保障和实现人民群众当家作主的权利。这就要求行政管理活动必须民主而公正地实施。因此，各级政府部门依据法律所进行的活动，除因国家安全和利益以及公民隐私需要保密者外，都应当是社会公众可以知悉的事情。当公民、法人和其他组织因现实的行政活动而受益或者受害时，他们有权了解该行政活动的内容。只有在法律上明确保障公众获取政府资讯的权利，使他们透视政府机构活动，享有充分的知情权，才有可能确保他们的参政、议政权，将政府各部门及其公务员置于有效的监督之下，促进政府工作的民主化和科学化。另外，我国政府业已宣布加入的《公民权利和政治权利国际公约》和《世界人权宣言》也明确规定公民享有寻求和利用资讯的权利。因此，一方面，公民、法人和其他社会组织有权根据自己的意愿获取政府会议资讯；另一方面，政府有义务提供各种条件，保证公众平等利用政府会议资讯。
虽然我国正在进行政务公开方面的有益探索，但尚未对政府会议的公开问题制定科学、严密、切实可行的法律。因此，我国迫切需要改善政府资讯公开的法律环境，明确划定必须公开和豁免公开的政府会议资讯，建立行之有效的政府会议公开制度，主动利用日新月异的资讯技术，推进政府资讯公开化。只有这样，才能在确保国家、法人利益和公民隐私不受侵犯的前提下，保障公民的知情权，树立廉洁、勤政、务实、高效、透明的政府形象，促进民主政治和社会主义市场经济的发展。
参考文献
1 周健．开放政府资讯．人民日报，2000.3.22
2 刘莹．网路环境下图书馆的资讯资源建设．情报资料工作，2000,(2)
3 郑海燕．公共部门资讯的公开化－－欧洲动向．国外社会科学，2000.(1)
4 周健．政府资讯开放与立法研究．北京大学硕士学位论文，1993.6
5 The Government in the Sunshine Act，5 U.S.C.§552ｂ,1976.
——原载《情报资料工作》2001年第2期，作者E-mail：zhoujianmail@263.net
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