【大纪元2月4日讯】【编者说明】
第三章 “内部文件”与信息保密制度
一、中国的秘密文件制度
二、作为政治特权的“内部新闻”
三、中国的保密法律、法规
【注释】
【编者说明】
本报告是作者受“中国人权”委托完成的研究报告，版权归“中国人权”所有。本刊获“中国人权”许可全文刊登，谨此致谢。本刊上一期刊登了“前言”和第1章，这期刊登第2章至第4章，其余章节将于下期刊登。
第三章 “内部文件”与信息保密制度
在开始介绍本章内容之前，先得了解中国为什么需要建立“内部文件”制度，这一“内部文件”制度如何不同于其他国家政府的“内部文件”。中国除了政府、军队等必须使用大量保密文件之外，还有一种其实只是供中共党内特权阶层阅读的信息，称之为“内部文件”。本章分析的就是这类为特权阶层提供信息的“内部文件”。
如前两章所述，中国政府严格控制新闻并“按照党的需要”为社会公众提供的信息，尤其是政治经济方面的信息，有许多其实是混杂了部分真相的谎言。但真正重要的有价值的信息往往被政府过滤了，这就导致公开资讯的严重匮乏，中国很多民众不仅对国际事务的了解是不完全与不正确的，甚至对国内（包括就在自己居住的城市里）发生的重要事件也要依靠外电报导才能知道，这就导致中国成为一个依靠“小道消息”来获得可靠信息的国度，所有的中国人养成了对小道消息津津乐道的习惯，长期居住在中国的外国人也知道在中国“小道消息”比政府提供的公开信息更可靠。但为了让国家机器正常运转，必须让政府官员这些“内部人”得到比较准确的消息，以掌握这个庞大国家的真实情况，于是中国政府建立了一套严格的“内部文件”（又称“秘密文件”）制度与无所不包的信息保密法规，以弥补公开信息不足而引起的麻烦，于是许多重要的政治、经济、社会、国际新闻，都被中国政府当作“国家机密”，以“内部文件”的形式提供给官员阅读。
将新闻当作“国家机密”对民众进行封锁，是中国政府对民众进行洗脑，灌输官方意识形态，实行政治控制的主要手段之一。正如中国政府一再宣称的：“我们维持政权，依靠的就是枪杆子与笔杆子”。“笔杆子”指的就是包括新闻传媒、教育在内的文化管制。
一、中国的秘密文件制度
1. 类别
按政治功能与社会功能划分，中国的秘密文件可分为三大类别：
A、正式文件
这是党政军领导机关发出，对下级单位有约束力的指示、规定、通知。其中最具权威性的是中共中央文件。
B、动态简报
党政军领导职能部门发出，对上级汇报情况，对下级指导工作的简报通讯。在新闻系统最有名的是中宣部的“月评”──《情况通报》，主要内容是公布对违规媒体的违规事由及处罚决定，成为中宣部控制新闻媒体的一种动态管理方式，主要作用是提醒中国大陆各传媒不得逾越宣传纪律，起到阻吓作用。用中国政府的行话来说，就是促使传媒“自律”。
C、参考资料
级别稍高一点与规模稍大一点的新闻单位（党报、政府报）发出。按照新闻纪律，媒体认为不利于党与政府形象，影响社会安定团结、不便见之于公开报导的事件，如贪污腐败、社会骚乱、包括一些涉及面大的商业诈骗等均在此列。一些有责任心的新闻记者历经艰辛采访而写成的报导往往被打入此列。这种内参一般只印发几十份，供领导与有关部门“参考”。其中最具权威性且影响大的就是新华社编写的三种内参资料。
A、B两类可以归于政府工作范畴，但“内部参考资料”的作用则与新闻相近。换言之，“内部参考资料”可以定义为经过严格过滤，只能让党与政府官员按照政治级别阅读的社会新闻。这种制度完全剥夺了中国公众最起码的知情权。
2. 秘密文件等级
按照《保守国家秘密法》第9条规定，中国列为“国家秘密”的材料分为“绝密”、“机密”、“秘密”等三个级别，加上只允许中国公民阅读的“内部材料”，总共为4级。在《保守国家秘密法实施办法》的第2章中规定了确定密级、变更密级和解密的具体政府部门与每一级政府部门的权限。
在中国行政区划的主要层级上，都设置了共产党系统的党委、纪律检查委员会；政府系统则有人大、政府、政协；军队系统则是军区（有大军区与省军区之分，省军区接受大军区领导）。这6套机构及其直属的百多个职能部门都发出各种各样的正式文件（包括文件、通知、复函等），领导各自系统的工作。
秘密文件等级与中国的政治等级制度密切相关。中国的地方行政区划是：省、地区（省直辖市）、县；政府机构的等级序列是部、局、处；军队系统是军、师、团。由此决定的干部级别分为几大等级：省部军级、地局师级、县处团级。文件则相应分为“省军级文件”、“地师级文件”、“县团级文件”。等级越高，获得的内部资讯越“机密”。以在中国成千上万种秘密文件中最具权威性的“中共中央文件”为例，中共中央文件传达的是中共最高层领导的旨意。其发布程序是：根据中共中央领袖的指示，由中央党政部门起草，中共中央办公厅定稿，中央书记处审批，总书记（原来是党的主席如毛泽东）签发。中央文件的主要内容是领袖讲话和政策指示。这是中央文件中最重要的一部分内容，中共领袖的许多重要人物，如毛泽东、邓小平、改革以来陈云有关经济工作的许多讲话，被视为推动中国各项工作的重要指示，其发布之初，都是以中央文件形式下达。如邓小平1980年关于政治改革的著名讲话，当年曾以66号文件下发至县团级[17]。
在中国政治生活中，“中共中央文件”比法律具有更高的权威性，如果在文件与法律有冲突的时候，往往会按照文件办事。因为“中共中央文件”六个字用红色印刷，故称之为“红头文件”，亦简称为“中央文件”。
二、作为政治特权的“内部新闻”
因为本研究报告只分析新闻控制，所以在诸多“秘密文件”中，只分析在中国政府新闻管制体制下，由新华社“国内新闻部”的第二编辑室与人民日报总编室编辑，主要在共产党内部起到新闻传播作用的几类文件：
1.《国内动态清样》（新华社编）：登载国内突发重大事件和党内高层重要建议，每天1至2期，每期一个专题，少则2至3页纸，多则5至6页纸。这一类别的秘密文件级别较高，最初是以“绝密文件”发至中央领导和部长级官员，80年代以来扩大到省委书记和省长（正省、部级），是共产党高级干部及时得到国内信息的重要途径。俗称“大参考”。这种文件有定期回收制度，遗失者需要承担政治责任。一般来说，泄密的可能性不大，最多只是由有权观看者口头传播，其文本很难流失到海外。
2.《内部参考》（新华社编）：刊登国内大事和重要言论，每周2期，每期40至50页，信息量较大，以“机密文件”发至“地师级”，是中共党内中、高级干部取得国内秘密资讯的惟一正式渠道，俗称“内参”。比如1992年8月深圳市发生的“8.10新股抽签表事件”，由于不准见之于媒体，即以内参资料发表于《内部参考》上。
3.《内参选编》（新华社编）：20世纪80年代中期，应中国政府基层干部要求而创刊。从上述《内部参考》中，选出部分内容，每周一期，每期30至40页。以“秘密”级发至“县团级”，后来乡长、镇长、科级干部与部队中的营级干部均可阅读。到90年代中期以后，由于“创收”的需要，再加之确实无秘密可言，故此允许副处级干部（含此级别）以上私人订阅，而且不再需要定期回收。
上述3种内部刊物之间有几个明显差别：一是时间快慢的差别，二是内容详略的差别。如某地发生骚乱，供报纸电台公开发表的“新华社新闻稿”（有“一线”、“二线”稿之别），可能根本不报导，或者是待事件平息很久以后在报导其它事件时才提上一两句，而且多为称赞当地政府官员稳定有方的话语，但《国内动态清样》上当天就得发上一篇内容详细的专稿，详尽报导事件的全部情况，闹事者的“反动言论”和“无理要求”，地方当局的应对措施等等。《内部参考》则会在一周内，比较详细地报导事件的来龙去脉、起始原因。《内参选编》则可能会在第二周简单地介绍一下事件的经过，在披露真实原因方面不会像前两者那样直白，尤其是牵涉到政治方面更是如此。比如1999年广东省韶关一银行破产，引发储户挤提事件，《内参选编》就只有简短一段消息提到，还是在央行领导要地方银行注意规避金融风险时要将此事引以为鉴。但刊发在《内部参考》上的文章，则比《内参选编》上要详细得多。
4.《内部参阅》（人民日报总编室编）：《内部参阅》属于秘密级，并不刊发新闻性稿件，主要刊发政策性建议的“理论”文章与一些调查报告。这些属于理论探讨性的文章有些因涉及敏感问题，比如谈到当前社会公众对腐败的不满，农村基层组织的实地调查等等，一般还包括写作者的一些政策建议，下发至县团级单位，属于县团级（处级）的企业也可以订阅。从20世纪90年代后期开始，该《内部参阅》鼓励副处级（含此级别）以上干部私人订阅。
其实，仔细阅读这些所谓“内部文件”，就会发现关于社会经济的“内部新闻”，主要是中国政府垄断信息来源并对信息实行严格过滤的产物。在民主国家，社会经济方面的新闻，无所谓“内部”可言。比如报导某地农村宗法势力强大、村民选举选掉了政府内定的候选人，某地区成了某项商品的集中制假之地，某地某官员贪污等等，其中有情报价值的东西不多，披露这类信息本应该是新闻部门的职能，但在中国却因严格的媒体管制，阅读这类本属于公共信息的消息，就变成了一种“政治待遇”。
近几年来，网络的迅速发展极大地冲击了中共的信息垄断制度，这些“内部参考”之类的作用日益递减，一些属于“秘密”级的文件已经不在回收之列，许多个人都有收藏，一些单位也不再焚烧，而是将其作为废纸处理，因此第3、4两类“内参”资料甚至在一些废品回收站都可偶然见到。
目前中国政府并无意改变新闻保密制度，上述注有“秘密”字样的材料若被带往境外或者由不符合级别的中国人个人收藏，往往还被控之为“泄露国家机密”。2001年李少民、高瞻一案中所牵连的深圳市委党校科研处处长、副教授时宪民以泄露“国家机密罪”被判刑两年，就是因为他将一份1993年的《内部参阅》（人民日报总编室编）交给了李少民。
正因为中国政府出于控制言论的需要，尽可能地将一切本应该公开的信息作为“秘密”文件或“内部文件”处理，并经常因政治目的任意扩大“国家机密”范围，甚至将一些根据“保密法”规定已经解密的文件重新加密（如香港徐泽荣一案就是如此[18]），将中国公民以“泄露国家机密罪”入罪，从而导致中国公众心惊肉跳地将一切政府文件都视为“国家机密”。在这样的社会环境下，无法分辨应公开文件和“国家机密”的民众有时会闹出“中国特色”的笑话。例如，2002年12月下旬，中国《新闻周刊》曾登载一篇署名为“章文”的报导，称广州市政府将公开政府信息，把政府公报与各种部门公布的条例与法规性文件向公众开放；与此同时安徽省的人民政府公报也将在市场上公开出售。这位作者据此评论：这“也许预示着一场行政革命正在中国悄然发生着”。这位记者显然与一般民众一样，将政府的公开文件当作了“国家机密”，以为现在既然要公布这些文件，就意味着一次重要的行政改革。其实，法律、政府文告、法规性文件，还有全国党代会公告（如十六大全会公报）等，本来都属于应该公布的文件之列，《人民日报》也常在这些政府文件发布之时予以登载，完全不属于“国家机密”。中国南部的深圳经济特区，也从80年代初期起，规定所有政府报纸与党报必须随时免费提供版面，全文登载当地政府（包括人大）各部门发布的各种公报，以及新订立的各种法律、条例；在深圳各政府部门去办事，只要交钱就可以获得一份有关的法律或法规性文件。如果说有些地方的公众不能查询有关法律与政府文件，显然不是因为这些政府文件事涉“国家机密”，而是当地政府部门没尽到服务职能而已。
三、中国的保密法律、法规
中国的内部文件本身就是一个相当庞大的体系，因此有关保密的法规也非常之多。曾有人编过一本《中华人民共和国保密法全书》[19]，共收集保密法律、法规、规章、规范性文件250余件，约60万字。共分为综合、经济、科技、国家安全与司法、文化教育卫生、涉外及涉港、澳、台以及政策性法规文件等7类。其中最关键且具有指导意义的是几部法律：
《中华人民共和国保守国家秘密法》（1988年9月5日）
《中华人民共和国保守国家秘密法实施办法》（1990年5月25日）
《全国人民代表大会常务委员会关于惩治泄露国家机密犯罪的补充规定》（1988年9月5日）
《中华人民共和国档案法》（1996年7月5日）
《中华人民共和国档案法实施办法》（1990年10月24日）
此外，各部门均制定了一些行业保密规定，这里只介绍一些与传媒事业及文化事业有关的保密规定：
《新闻出版保密规定》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于新闻报导的几项规定》（1988年2月6日）
《中央保密委员会、中央宣传部关于加强报刊出版物和宣传报导中保密工作的通知》（1981年11月17日）
《中央保密委员会办公室关于宣传报导中的保密问题》（1982年12月）
《中央保密委员会办公室关于切实切实加强复印秘密文件管理工作的补充通知》（1986年6月5日）
《中央保密委员会办公室关于控制有关边境国际河流的新闻报导和出版物的通知》（1988年1月25日）
《中央保密委员会办公室关于请注意有关中缅边境贸易宣传报导保密问题的通知》（1992年6月13日）
《中央宣传部关于不得在新闻报导、文学作品中泄露中缅边境贸易情况的通知》（1988年6月17日）
《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》（1990年4月9日）
《文化工作中国国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年5月16日）
《广播电影电视工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（1995年10月31日）
《国务院办公厅关于严格管理对外发表统计数字的通知》（1983年3月8日）
《中央宣传部关于编辑出版回忆地下斗争读物应当注意问题的通知》（1982年4月29日）
《中央宣传部、国务院办公厅转发国家物价局“关于物价宣传报导问题的意见”》（1987年10月26日）
《中央宣传部关于防止在文章或学术资料中泄露党和国家机密的通知》（1983年3月4日）
《中央宣传部关于期刊对外发行问题的通知》（1980年7月26日）
这里必须说明的是，自1989年“六四”天安门事件以后，中国政府为了在国际社会中改善形象，此后中宣部下达的许多文件多采取“绝密”、“机密”文件或口头传达形式，因此该书并未收集到所有中宣部进行新闻管制的许多文件，收集到的只是其中一部分而已。但只要对上述法规进行详细分析，就会发现，中国是世界上最缺少新闻自由、言论自由的国度，如关于物价问题，其实是一个生活在中国的人就会感知的事情，但政府可以采取任何措施管制物价，而在媒体上评论就会成为政府眼中的“错误”。至于中缅边境贸易，居住在广西、云南以及其它相邻省份的中国居民都知道那里的边境贸易不仅存在，而且还是贩卖毒品的“黄金通道”的一个主要环节，但政府法规性文件却硬性指定这属于“国家机密”，不得泄漏。由此可见，在中国被视为“国家机密”的信息是一个多么广泛的概念。 ◇(http://www.dajiyuan.com)
