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【大紀元5月27日訊】面對嚴峻的國有企業与銀行體系經濟改革、社會安全體系改革及環境資源的保護等問題，如果中國政府沒有健全、充裕的財政收支，任何政策构想再怎么好，也只不過是空中樓閣，是不可能真正解決問題的。在過去20年的改革開放過程中，中國的國家財政收入占國內生產總值（GDP）的比例從1979年的28.4%下跌到1995年的10.7%，然后稍微上升到1999年14%。這樣的比例遠遠低于發展中國家的平均值32%。特別是，中央政府可支配的財政資源所占的比例更是巨幅下跌。在1979年中央政府支出占GDP的比例為16.2%，但到了1996年只有3.2%，此后微幅上升到1999年的5%。而1999年的比例之所以上升，很大一部分是發行國債所得，政府在未來將面對龐大的債務負擔。
以這么有限的財政資源，中央政府卻必須支付極為龐大的各項改革費用。根据世界銀行1997年的報告，包括醫療、教育、扶貧、年金、基礎設施、及環境保護在內的極為重要財政支出項目，中國每年至少短缺GDP的4.6%，相當于中央政府在1997年總預算的135%。布魯金斯研究院的經濟學者拉迪（Nicholas Lardy）估計，由國有企業負擔的社會福利開銷日后必須轉移到中央政府的部分高達每年GDP的3.3%，相當于中央政府在1997年的總支出。此外，世界銀行估計從1995年到2004年中國在基礎設施方面至少需要投入6万億人民幣，相當于1995年整年的GDP。
銀行不良貸款極高
上述的估計還算相當保守，因為它不包括未來經濟改革所需的支出，包括下崗工人的生活支付、住房改革的龐大開銷及銀行體系改革的鉅額代价。例如在1999年初，中國的國家經濟与貿易委員會副主委陳清泰便指出，未來三年國有企業改革的代价高達6000至8000億人民幣，相當于1998年中央政府總支出的兩倍。在今年3月份，中國人民銀行行長戴相龍便承認，包括轉移到國有資產管理公司在內的國有銀行不良貸款，總共高達三万五千多億人民幣，相當于2000年GDP的40%。
雖然財政拮据，但是中央政府在1997年之后還肩負利用財政擴張政策來刺激內需的重任，以維持必要的經濟成長及社會穩定。國務院在1998年發行1000億人民幣政府公債，1999年為1100億人民幣，2000年為1500億人民幣。除此之外，國務院在1998年還發行2700億人民幣特別公債，支持四大國有銀行貸款給國有企業，并提撥180億人民幣支付國有企業改革与洪水災后重建。根据財政部長項怀誠的報告，中國的擴張性財政政策為1998年的經濟成長增加1.5%，1999年為2.0%，2000年為1.7%。這些公債總共為6480億人民幣，几乎相當于1998年中央政府總支出的兩倍。這樣鉅額的負債不僅凸顯了中央政府財政上的拮据，同時也透露中國維持高速經濟成長的重要性。但是，這將造成日后財政上非常嚴重的后遺症。
地方和中央有矛盾
面對鉅額開銷的支出，中央政府在開源方面卻面對很大的困難。例如，財政部提出公路法的修正案，希望將地方政府收取的汽車与公路之雜費，改為全國統一的燃料稅，預計可以增加中央政府1000億人民幣的稅收，几乎是20%的年度收入。然而，這項修正案在全國人民代表大會常會中推遲兩次投票。最后竟在地方利益的反對下，于1999年初被否決。此外，地方政府還經常慷慨地免除需要与中央政府分享的地方國有企業之稅額，卻對自己的稅收完全保留，使中央稅收的額度難以擴張，甚至有下降之虞。
既然中國財政開銷日益擴大，收入卻無法增加，中央政府的赤字便迅速擴大，政府只好舉債度日。在1980年時，中央政府的預算赤字只不過14億人民幣，相當于GDP的0.3%；到1996年時，財政赤字為655億人民幣，相當于GDP的1%；到了2000年，政府赤字竄升到2598億人民幣，相當于GDP的2.9%。中國在2000年的預算赤字几乎達到國際警戒程度，占GDP的3%。
事實上，官方數字嚴重低估中國財政問題的嚴重性。首先，世界銀行認為應該采用合并政府赤字（consolidated government deficit）作為判斷標准，也就是必須包括政府財政赤字及中國人民銀行（中央銀行）借給金融體系去支付中央政府要求的國營企業之開銷。如此，在1986年至1994年期間，中央政府的合并政府赤字將高達GDP的4.9%到5.7%，超過1994年官方赤字1.5%的三倍。根据拉迪的估計，廣泛的公共部門非金融赤字在1990年中期前的10年間已經達到GDP的10%。這么高的赤字已經超過國際警戒程度甚多，是不可能持久的。
第二，官方的數据常會誤導，因為北京將舉債所得當作預算收入的一部分。發行的公債應該被視為借貸款項，而非收入。經此調整之后，中國的預算赤字在1998年可能高達4230億人民幣（GDP的5.3%），而不是官方所說的960億人民幣（GDP的1.2%）。
第三，中國目前的財政支出很大一部分是藉由舉債支應。根据卡內基基金會的學者裴敏欣，中央政府在1997年的開銷中，55.2%是舉債所得。拉迪則指出，這個數据在1999年已經是70%。
舉債額快速增加
中國在1979年時，中央政府舉債額度為35億人民幣，或GDP的0.9%，1988年時上升到271億人民幣（GDP的1.8%）。從1994年起，中央政府再也不能從中央銀行借貸來支付預算赤字。因此，中央政府的債務從1994年的739億人民幣（GDP的2.1%），快速增加到1999年的4015億人民幣（GDP的4.9%）。中央政府的債務余額也從1994年的2578億人民幣（GDP的5.5%）竄升到1999年的9965億人民幣（GDP的12.2%）。
此外，政府在1998年為四大銀行所發行的2700億人民幣公債并沒有計算在政府債務內。拉迪估計，非財政部發行的政府債券（大部分由國家發展銀行發行）在1998年底的債務余額高達5322億人民幣（GDP的7%）。如果將這些債務包含在里面，在1998年底中央政府的總債務將高達一万六千多億人民幣（GDP的20.5%），几乎是1993年數字的五倍。世界銀行估計，包括財政債券、政策性的金融債券及其他金融債券在內，中國的公債在1997年為GDP的12.3%，1998年為16.4%，1999年增加到20.7%。
以上估計還不包括國有企業的公司債務，及其他政府潛在的債務，例如國有銀行的不良債務，政府或國有企業拖欠或短缺的年金。上述的數据也不包括地方政府的債務。例如，拉迪便預估，如果政府真的想要對金融體系資本結构重組（recapitalization），政府的債務將很快超過GDP的50%。世界銀行估計，潛在的國家年金債務在1994年便高達GDP的50%。根据前世界銀行駐中國首席代表波特利耶（Pieter Bottelier）的估計，包括官方數据及潛在債務在內的所有政府債務在2000年時早已經超過GDP的100%。
更嚴重的是，無效率的稅收系統与依賴龐大債務支付的政府支出，使得中國在公債的還本与利息支付的能力受到很大的質疑。在1995年時，公債的還本与利息支付總額為499億人民幣，相當于新舉債務的42.5%；到了1998年，公債的還本与利息支付總額急劇增加為2353億人民幣，相當于新舉債務的70%。在1989年時，只有少于3%的政府財政收入用來支付公債的還本与利息，但是到了1998年時，該數字已經高達24%。根据拉迪的估計，政府在1992年支付52億人民幣的政府公債利息，到了1999年時已經高達830億人民幣，在七年之中上升了16倍。因此，中國已經到了無法繼續以債養債的地步。而且，一旦債券投資人擔心中央政府無法償還債務，或中國發生政治上的動蕩，他們會立刻要求更高的公債利率，這將使政府債務問題更加惡化，進而產生惡性循環的災難性后果。
長期而言，中國的財政狀況受到下列四項因素的很大威脅：銀行體系的潛在債務（不良貸款及資本結构重組）、國有企業改革的負擔、中央与地方政府不均衡的財政關系、以及龐大的債務負擔。如果政府企圖以發行貨幣的方式來解決財政上的困窘，這將很快造成嚴重的通貨膨脹。此刻，中央政府明顯地沒有足夠的財政資源來支付必須的經濟改革、社會改革与環境保護。如果無法有效解決，這將導致經濟成長停滯、高通貨膨脹与社會不穩定的惡性循環，進而影響中共的政治合法性。因此，如果無法有效解決嚴重的財政危机，中國隨時有可能爆發嚴重的經濟、社會、環境与政治上的危机。
原載28日聯合早報，作者為約翰霍普金斯大學高級國際研究學院博士(http://www.dajiyuan.com)
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